НИКУЛИЧЕВА Надежда Юльевна

ПРАВО ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ НА ДЕЛОВУЮ РЕПУТАЦИЮ И ЕГО ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА

Специальность 12.00.03 — гражданское право;

предпринимательское право; семейное право;

международное частное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Новосибирск — 2004

Диссертация выполнена в секторе гражданского права и процесса Института философии и права Сибирского отделения Российской академии наук

Научный руководитель

Официальные оппоненты

Ведущая организация

 

доктор юридических наук,

профессор

Анатолий Викторович Цихоцкий

доктор юридических наук,

профессор

Елена Генриховна Комиссарова

кандидат юридических наук Наталья Владимировна Данилова

Алтайский государственный университет

Защита диссертации состоится 26 ноября 2004 г. в 16 часов на засе­дании диссертационного совета КР 212.274.30 в Тюменском государ­ственном университете по адресу: 625003, г. Тюмень, ул. Ленина, 38, зал заседаний.

С диссертацией можно ознакомиться в научных библиотеках Тюменского государственного университета, Института философии и права СО РАН.

Автореферат разослан «___ » октября 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук

 

В. Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность диссертационного исследования обусловле­на прежде всего современными тенденциями в сфере социально-экономических связей и отношений. Реформы, проводимые в Рос­сии с конца 90-х годов прошлого столетия, стали реакцией госу­дарства на происходящие в обществе трансформационные про­цессы, приведшие к установлению новой системы ценностей. Первостепенное значение получили права человека, что нашло отражение в Конституции РФ (1993 г.), гражданском законода­тельстве. Правовая система, следуя международным стандартам, современному пониманию демократии и правового государства, провозгласила в качестве своей основной цели обеспечение осуществления и соблюдения прав и свобод человека и гражда­нина. Как следствие, в ней нашли отражение основополагающие принципы организации общественных отношений, среди кото­рых важнейшим является принцип свободы экономической дея­тельности (ст. 8 Конституции РФ), его конкретизация осуществ­ляется в нормах различных отраслей права, прежде всего граж­данского. Таким образом, положения гражданского законода­тельства имеют конституционно-правовые обоснования. В про­цессе конструирования фундаментальных связей личности и го­сударства категория свободы используется как общее, родовое, а значит, и более емкое, нежели субъективное право, понятие. Конституционная свобода состоит из множества элементов — субъективных прав. В частности, свобода экономической дея­тельности включает право на осуществление предприниматель­ской деятельности в любой не запрещенной законом форме.

Появление в российском правовом пространстве фигуры предпринимателя побудило исследовательскую мысль переос­мыслить его статус, а также процессы и явления, происходящие в сфере коммерческого оборота. Как следствие, растет число работ, посвященных указанной тематике¹.

¹ См., например: Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель — налого­плательщик — государство. Правовые позиции Конституционного Суда Россий­ской Федерации: Учеб. пособ.— М., 1998; Крусс В. И. Конституционное право личности на предпринимательскую деятельность в Российской Федерации: Автореф. ди_с .… канд. юрид. наук.— М., 1997; ТотьевК. Ю. Предприниматель­ское право. Публично-правовой статус предпринимателя.— М., 2003 и др.

Участвуя в гражданском обороте, лицо стремится удовлетво­рить не только материальные потребности и интересы. В усло­виях набирающей темп конкуренции большую ценность приоб­ретают неимущественные блага, обладающие так называемым коммерческим потенциалом. К числу последних принято отно­сить фирменное наименование, товарный знак, коммерческое обозначение, а также неотъемлемую от перечисленных объек­тов, но в то же время имеющую самостоятельное значение дело­вую репутацию¹. Гражданское законодательство советского пе­риода предоставляло возможность субъектам защищать дело­вую репутацию в случае распространения не соответствующих действительности порочащих сведений. Развитие новых отно­шений, основанных на принципах экономической свободы, дик­тует необходимость расширения круга субъективных граждан­ских прав и способов их защиты. Современное законодательство охраняет деловую репутацию и в том случае, когда не происхо­дит распространения не соответствующих действительности порочащих сведений. Возможность участия деловой репутации в гражданском обороте (ст. 1027, 1042 ГК РФ) обусловливает процесс поиска наиболее адекватного механизма и формы тако­го участия. Содержательное изменение категории деловой репу­тации, детерминированное сменой социальных приоритетов, появление новых субъектов гражданского, в том числе пред­принимательского, права (речь идет о юридических лицах, чей правовой статус претерпел изменения) — обстоятельства, тре­бующие научного осмысления.

Сегодня существует противоречивая судебная практика, в про­цесс формирования которой вмешался Конституционный Суд РФ. Отсутствует единство в применении способов защиты дело­вой репутации участников предпринимательской деятельности. Сформулированная Конституционным Судом РФ правовая по­зиция, допускающая возможность компенсации нематериальных убытков (неимущественного вреда), пока не находит отражения

¹ В экономической литературе, посвященной нематериальным активам ор­ганизации, используются термины «гудвилл» (положительная репутация фир­мы) и «бэдвилл» (отрицательная репутация фирмы).

в практике арбитражных судов¹. Гражданское законодательство не определяет виды и содержание отношений, предметом кото­рых является деловая репутация организации, не содержит ее легального определения и признаков, не закрепляет меры иму­щественной ответственности в случае умаления деловой репу­тации организации. Таким образом, актуальность проведенного исследования определяется и современным состоянием граж­данско-правового регулирования исследуемых отношений, по­рождающих противоречивую судебную практику.

Существование изложенных аспектов правового регулирова­ния и защиты деловой репутации юридических лиц, их недоста­точная исследованность при неоспоримой значимости данного правового явления для всего механизма гражданско-правового регулирования общественных отношений предопределили вы­бор темы исследования.

Степень научной разработанности темы. Процесс позна­ния течет непрерывно. Каждое последующее исследование при­звано приумножить и усовершенствовать накопленные знания. Доктрина в разное время по-разному определяла содержание деловой репутации юридических лиц. Исторические преобра­зования, происходившие в нашей странев конце ХХ в., влияли на правовые отношения, выполняющие функцию «зеркала» со­циальной реальности. Дореволюционные исследования, опира­ясь на западную цивилистическую доктрину (главным образом на германское право), в основном рассматривали деловую репута­цию не юридического лица, а купца (коммерсанта), вопрос о ста­тусе которого в юридической литературе того времени не был решен однозначно. Тем не менее исследования дооктябрьского периода признавали коммерческую ценность деловой репута­ции, включая ее в виде «кредита» в состав фирмы.

В работах советского периода нематериальным благам юри­дических лиц уделялось мало внимания. По свидетельствам ис-

¹ См: Определение КС РФ от 4 декабря 2003 г. № 508-О «Об отказе в при­нятии к рассмотрению жалобы гражданина Шлафмана Владимира Аркадьеви­ча на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 152 Граждан­ского кодекса Российской Федерации» // Справочно-информационная система Консультант Плюс.

следователей, «что касается неимущественных прав, не находя­щихся в комплексном правоотношении с имущественными (на­пример, право на фирму, на товарные знаки, на честь и достоин­ство и др.), то в правоведческой литературе они не получили всесторонней разработки. В имеющихся работах мало исследо­ваны вопросы взаимосвязи этих прав с материальными отноше­ниями жизни общества и недостаточно раскрыта их служебная роль»¹. Соглашаясь с подобными выводами, стоит отметить, что сложившаяся тенденция вполне соответствовала духу того вре­мени, когда организации отождествлялись с трудовым коллекти­вом, выполняющим социальную функцию. Стремления, направ­ленные на накопление материальных благ, считались элементом буржуазного общества, а потому не поддерживались государст­вом. По причине утраты связи с имущественными отношениями деловая репутация организации не получила закрепления в гра­жданском законодательстве. В ст. 7 Основ гражданского зако­нодательства Союза ССР и союзных республик (1961 г.), ст. 7 ПС РСФСР (1964 г.) было закреплено право гражданина и органи­зации требовать по суду опровержения порочащих честь и досто­инство сведений, если распространивший такие сведения не до­кажет их соответствие действительности. Таким образом, орга­низации, равно как и граждане, наделялись государством анало­гичными нематериальными благами. В литературе также наибо­лее распространенная точка зрения сводилась к отрицанию имущественной природы нематериальных благ организации, ко­торая в описываемых правоотношениях выступала не только как самостоятельный субъект права, но и как любой организованный коллектив, хотя бы он и не был юридическим лицом. По этой причине способы защиты нематериальных благ граждан и юри­дических лиц были аналогичными. Так, действовавшее поста­новление Пленума Верховного Суда СССР от 17 декабря 1971 г. «О применении в судебной практике статьи 7 Основ граждан­ского законодательства Союза ССР и союзных республик о за­щите чести и достоинства граждан и организаций» допускало

¹ Волчинский В. К. Неимущественные права хозяйственных организаций: Автореф. дис .… канд. юрид. наук.— М., 1973.— С. 3—4.

лишь возможность опровержения распространенных порочащих не соответствующих действительности сведений. Позже (ст. 7 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г.) была закреплена возможность компенсации морального вреда в отношении как граждан, так и организаций.

Современные исследования, с одной стороны, следуя укоре­нившейся в прежнем законодательстве традиции, рассматрива­ют деловую репутацию юридического лица в качестве объекта субъективного права на ее защиту, с другой — признают, что деловая репутация, отличаясь от таких благ, как честь и достоин­ство, приобретает характер субъективного права на деловую ре­путацию. В постановлении Пленума ВС РФ от 18 августа 1992 г. «О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении судами дел о защите чести и достоинства граждан, а также деловой ре­путации граждан и юридических лиц» деловая репутация ква­лифицируется в качестве одного из условий успешной деятель­ности юридических лиц. Наряду со специальными способами защиты деловой репутации, характерными для защиты неиму­щественных прав и интересов, к их числу отнесено возмещение убытков (способ защиты имущественных прав).

Таким образом, в настоящее время законодательство, док­трина и судебная практика признают существование материаль­ной составляющей деловой репутации, однако комплексное ис­следование ее гражданско-правовой природы отсутствует — обстоятельство, диктующее необходимость подготовки всесто­роннего исследования, с привлечением специалистов различно­го профиля, правовой природы деловой репутации в современ­ных условиях.

Объектом исследования выступает деловая репутация юри­дического лица как правовое явление, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе ее возникновения, ис­пользования и защиты.

Предметом исследования являются понятие и содержание деловой репутации юридических лиц, ее значение в регулирова­нии гражданско-правовых отношений.

Цели и задачи исследования. Основной целью работы явля­ется разработка правовой концепции, предлагающей определение

деловой репутации юридического лица, ее места в системе объ­ектов гражданского права, а также рассмотрение вопросов, свя­занных с осуществлением юридическими лицами права на дело­вую репутацию и ее защитой, определением границ субъектив­ного права юридических лиц на деловую репутацию.

Достижение поставленной цели связано с решением таких теоретических и научно-практических задач, как:

—  исследование понятия и гражданско-правового режима
деловой репутации юридических лиц;

—  определение содержания деловой репутации организаций
в условиях рыночной экономики;

—  исследование права на деловую репутацию в системе
субъективных гражданских прав;

—  определение пределов осуществления права на деловую
репутацию;

—  выявление критериев оценки деловой репутации юриди­
ческих лиц;

—  исследование форм участия деловой репутации организа­
ций в гражданском обороте;

—  определение понятия, содержания и субъектов права юри­
дических лиц на защиту деловой репутации;

—  выявление оснований возникновения права юридических
лиц на защиту деловой репутации;

—  исследование способов гражданско-правовой защиты де­
ловой репутации юридических лиц.

Методологическую основу диссертационного исследования образуют такие принятые в современной науке принципы анализа социальной реальности, как системность, комплексность, объек­тивность, при непременной ведущей роли положений диалекти-ко-материалистической методологии, позволяющей исследовать рассматриваемые проблемы в динамике их развития и взаимо­действия. При подготовке диссертации использовались как обще­научные философские методы познания, так и специальные, вы­работанные теорией права и наукой гражданского права. К числу первых относятся главным образом логические методы — ана­лиз, синтез, индукция, дедукция, а также иные общенаучные методы (системный, исторический), среди специальных методов

познания, лежащих в основе работы,— сравнительно-правовой, формально-юридический, структурно-функциональный, исто­рический, логико-языковой методы. Особое место в исследова­нии принадлежит междисциплинарным методам, в том числе семиотический, аксиологический и герменевтический.

Эмпирической базой исследования выступают гражданское законодательство Российской Федерации, судебные акты (в том числе акты КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, арбитражных судов и др.), а также обобщения правоприменительной практики ВС РФ, ВАС РФ.

Теоретическая основа исследования. Содержащиеся в ра­боте выводы и положения опираются на теоретический фунда­мент, созданный трудами отечественных правоведов прошлого и современных исследователей, среди которых М. М. Агарков, Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, А. Л. Анисимов, С. Н. Братусь,

A. В. Венедиктов, Г. А. Гаджиев, Ю. С. Гамбаров, Л. Л. Герва-
ген, В. П. Грибанов, А. М. Гуляев, В. Залеский, Ю. Г. Иваненко,
О. С. Иоффе, А. И. Каминка, Е. Г. Комиссарова, Н. М. Коркунов,
Л. О. Красавчикова, М. И. Кулагин, М. Н. Малеина, А. В. Малько,
Н. И. Матузов, И. Б. Новицкий, И. А. Покровский, Л. К. Рафиева,

B. А. Рахмилович, В. И. Синайский, С. А. Степанов, Н. С. Суворов,
П. Я. Трубников, Е. А. Флейшиц, Г. Ф. Шершеневич, И. Экштейн,
А. М. Эрделевский и другие ученые.

Научная новизна исследования определяется прежде всего самой темой диссертации, которая является первой в научной литературе, специально посвященной определению гражданско-правового режима деловой репутации юридических лиц и пред­ставляющей собой многоаспектное исследование данного граж­данско-правового явления, включая анализ законодательства, судебной практики и теории гражданского права в их неразрыв­ной связи.

Научные положения, выносимые автором на защиту: 1. Наличие материальной составляющей явления деловой ре­путации юридического лица дает основание для ее гражданско-правового регулирования, не ограниченного лишь возможно­стью защиты.

2.      Примененные междисциплинарные методы познания: се­
мантический, герменевтический и аксиологический — подтвер­
ждают, что в позитивном праве нашли отражение ценности ры­
ночной экономики, в числе которых деловая репутация юридиче­
ского лица, которая является объектом неимущественного права,
имеющего неразрывную связь с имущественными отношениями.

3.      Субъективное право на деловую репутацию — это обеспе­
ченная законом мера возможного поведения, объединяющая пра­
вомочия на определение величины деловой репутации и по ее ис­
пользованию и отчуждению, а также правомочие требования опре­
деленного поведения от обязанных лиц и правомочие на защиту.

4.  Субъективное право юридических лиц на деловую репута­
цию характеризуется следующими чертами:

 

—  оно объединяет в себе правомочия: на определение величи­
ны деловой репутации, по использованию и отчуждению, требо­
вания определенного поведения от обязанных лиц и на защиту;

—  это право является абсолютным;

—  юридическим фактом, влекущим возникновение права на де­
ловую репутацию, являются активные действия управомоченно-
го лица, направленные на определение ее величины для различ­
ных целей (приватизация, передача по договору и др.);

—  юридическими лицами, способными быть обладателями
этого права, являются только коммерческие юридические лица
(хозяйственные товарищества и общества, производственные
кооперативы,  государственные  и  муниципальные унитарные
предприятия).

 

5.      Определяются пределы и ограничения права юридических
лиц на деловую репутацию, очерченные требованиями законо­
дательства и принципами разумности и добросовестности осу­
ществления предпринимательской деятельности.

6.      Предлагается методика определения величины деловой ре­
путации юридического лица, основывающаяся на критериях, ка­
ждый из которых имеет определенный «вес». Таковыми являются
показатели, которые условно разделены на две группы: показате­
ли, полученные путем анализа данных бухгалтерского баланса
организации; иные показатели успешности деятельности юриди­
ческого лица. К числу первых относятся коэффициенты: текущей

10

ликвидности, обеспеченности собственными оборотными сред­ствами, финансовой независимости, оборачиваемости дебитор­ской задолженности, оборачиваемости кредиторской задолжен­ности, оборачиваемости активов организации, а также рента­бельность продаж, рентабельность собственного капитала. Среди показателей второй группы следующие: доля обязательств с про­пущенным сроком исполнения в общем объеме обязательств организации за определенный период; текучесть кадров органи­зации; доля постоянных клиентов организации в общем количе­стве клиентов за определенный период; рост (снижение) числа клиентов организации.

7.     Деловая репутация участвует в гражданском обороте в двух
вариантах: 1) совместно с объектами исключительных прав, на­
правленных на индивидуализацию лица, его товаров, работ, услуг
(фирменное наименование, товарные знаки, коммерческие обо­
значения и др.); 2) в составе предприятия как имущественного
комплекса.

8.     Необходимость   включения   института  диффамации   как
распространения правдивых порочащих сведений в российскую
правовую систему.

9.     Предлагается в случае размещения порочащих сведений на
Интернет-сайте надлежащим ответчиком признавать их автора,
если его личность можно установить. Если автора установить
невозможно и сведения являются анонимными, надлежащим
ответчиком должен выступать владелец Интернет-сайта, на ко­
тором расположены порочащие, по мнению истца, сведения.

 

10.     В случае распространения не соответствующих действи­
тельности порочащих сведений на страницах Интернет суду
следует при удовлетворении соответствующего иска обязать
ответчика удалить порочащие истца сведения со страниц сайта,
а также определить срок, в течение которого текст опроверже­
ния должен быть размещен на соответствующей странице сайта.

11.     В качестве специального способа защиты деловой репу­
тации представляется целесообразным установить фиксирован­
ный размер ответственности (например, в виде штрафа) в случае
виновного противоправного умаления деловой репутации юри­
дического лица.

11

В ходе исследования сформулированы предложения по со­вершенствованию действующего законодательства, в частности предложена авторская редакция ст. 152 ГК РФ.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что в нем на монографическом уровне изучена гражданско-пра­вовая природа явления деловой репутации юридических лиц. Теоретические выводы и положения диссертации могут попол­нить потенциал цивилистики и могут быть использованы в ка­честве теоретической основы исследования роли других неиму­щественных прав юридических лиц.

Практическая значимость работы определяется возможно­стью применения разработанных автором теоретических поло­жений в целях совершенствования гражданского законодатель­ства, повышения эффективности его применения, а также в учеб­ном процессе и при подготовке учебно-методической и научной литературы.

Апробация результатов исследования. Диссертация подго­товлена в секторе гражданского права и процесса Института философии и права Сибирского отделения РАН, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссер­тации были апробированы диссертантом в процессе преподава­ния гражданского права в вузах Новосибирска; в публикациях статей и тезисов докладов; в ходе научных дискуссий по теме исследования на конференциях и семинарах: межрегиональных научных конференциях молодых цивилистов (посвященной па­мяти И. В. Федорова (Томск, 2001), «Современные проблемы ци-вилистической науки» (Тюмень, 2004)); международных науч­ных конференциях «Студент и научно-технический прогресс» (Новосибирск, 2001, 2002); Международной научной конферен­ции «Онтология и аксиология права» (Омск, 2003); Всероссий­ской научно-практической конференции «Государство, право, образование» (Новосибирск, 2002); всероссийских научных кон­ференциях «Правовые проблемы укрепления российской госу­дарственности» (Томск, 2001, 2002, 2003, 2004); региональных семинарах молодых ученых-правоведов «Современные пробле­мы гражданского права и процесса» (Новосибирск, 2002,2003).

12

Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих 11 параграфов, заключения и библиографического списка использованных ис­точников.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертаци­онного исследования, степень научной разработанности, опреде­ляются цели, задачи, объект, предмет, теоретическое и практиче­ское значения работы, ее научная новизна, методологическая ос­нова, приводятся эмпирическая и теоретическая основы диссер­тации, формулируются выносимые на защиту положения и выво­ды, отмечается апробация полученных результатов исследования.

Первая глава «Деловая репутация юридического лица в системе нематериальных благ» раскрывает сущность поня­тия «деловая репутация юридического лица», соотношение его с иными нематериальными благами (честью, достоинством). Отмечается, что в традиционном понимании честь определяется как общественная оценка личности, определенная мера духов­ных, социальных качеств гражданина. Достоинство — само­оценка собственных качеств, способностей, мировоззрения, сво­его поведения, общественного значения, а также ценность лица как гражданина. Понятие деловой репутации в известном смыс­ле совпадает с понятием чести, и под ней принято понимать об­щественную оценку лица о его деловых качествах (А. Л. Ани-симов, М. Н. Малеина и др.). Иными словами, в литературе традиционно относят честь, достоинство и деловую репутацию к однопорядковым явлениям, которые с позиции права могут рассматриваться как нематериальные блага, охраняемые зако­ном (А. А. Власов, К. Ф. Егоров и др.), и как особые субъек­тивные права (А. Л. Анисимов, А. В. Белявский, М. Н. Малеи­на и др.). Тем не менее происходящие в России социально-эко­номические преобразования обусловили смену приоритетов в сфере частноправового регулирования общественных отно­шений, и это привело к необходимости исследования феномена предпринимательской деятельности, условий и социальной сре­ды, которые бы удовлетворяли одновременно потребностям как

13

хозяйственного оборота, так и социума. В частности, исследуемое правовое явление деловой репутации организации порождено развитием новых правовых отношений, тесно связанных с нарас­тающими потребностями граждан и юридических лиц иметь объективную оценку их поведения в обществе, желаемым ре­зультатом которой служит признание их положительного соци­ального статуса. Иными словами, в современных условиях по­нятие деловой репутации юридического лица наполняется каче­ственно новым содержанием, отличным от смежных правовых категорий, каковыми являются честь и достоинство. Учитывая потребности гражданского оборота, гражданское законодатель­ство своевременно прореагировало, наделив субъектов не толь­ко возможностью защиты деловой репутации как особого инте­реса, но и возможностью ее оценки и передачи наряду с други­ми объектами гражданских прав. В случае охраны деловой ре­путации ст. 152 ГК РФ заинтересованное лицо, до тех пор пока не распространены какие-либо порочащие его сведения, не име­ет права ни самостоятельно совершать каких-либо действий в отношении деловой репутации, ни требовать совершения оп­ределенных действий от других лиц. Следовательно, правона­рушением ущемляется не субъективное право, а интерес данно­го лица, охраняемый законом. Тем не менее деловая репутация юридического лица, продолжая оставаться нематериальным благом, обладает специфическими чертами, обусловленными как свойствами самих ее обладателей, так и ее особым назначе­нием, направленным на повышение роли нематериальных цен­ностей в рыночных отношениях. В этом качестве деловая репу­тация организации способна стать объектом особого субъектив­ного гражданского права, имеющего свои пределы, а также осо­бые последствия нарушения. Таким образом, формулируется вывод о существовании разных юридических конструкций для категорий чести и достоинства граждан и деловой репутации юридических лиц. Если первые блага охраняются законом как правомерные интересы, то последнее представляет собой субъ­ективное гражданское право.

В диссертации исследуется гражданско-правовой режим де­ловой репутации организации, под которым понимается сово-

14

купность правовых предписаний, основанных на объективных закономерностях и предпосылках, которые определяют то или иное законодательное решение, содержащихся в императивных и диспозитивных нормах, и основанных на них (или им не про­тиворечащих) субъективно-правовых притязаний, существую­щих и действительных с точки зрения права и в соответствую­щих случаях определяющих права, обязанности, дозволения, запреты и предписания абсолютно всех лиц (или в отношении абсолютно всех лиц) по поводу того предмета (явления), в отно­шении которого они установлены. Правовой режим объединяет, таким образом, всю совокупность прав, обязанностей, дозволе­ний и запретов безотносительно к личности субъектов, которым они принадлежат и адресованы. Для определения правового ре­жима деловой репутации юридического лица обозначается ее ме­сто в системе правовых категорий. При этом деловая репутация юридического лица может рассматриваться как 1) элемент пра­воспособности; 2) социальное благо, охраняемое правом; 3) ох­раняемый законом интерес; 4) субъективное право. Анализ поло­жений гражданского законодательства позволяет прийти к выво­ду, что деловая репутация организации может выступать не толь­ко в виде охраняемого законом интереса — именно такое место деловой репутации отводилось советским гражданским законо­дательством. Однако в настоящее время этим ее правовой ре­жим не исчерпывается. Следует констатировать, что произо­шедшее за последнее время существенное изменение правовой и экономической системы Российской Федерации повлекло за со­бой изменение целого ряда экономических и правовых конст­рукций, к числу которых относится деловая репутация органи­зации. Следуя западной традиции, под репутацией организации принято понимать известность организации, утвердившуюся на основе осведомленности клиентов и общественности о ее на­дежности, качестве предоставляемого ею обслуживания и вы­пускаемой продукции, уровне цен на товары и услуги, кредито­способности по отношению к поставщикам и банкам. При этом существует возможность ее участия в гражданском обороте, для чего используются различные методики ее расчета.

15

В настоящее время аналогичные возможности предоставлены и современным российским законодательством. В рамках сло­жившегося подхода, в полной мере отвечающего духу времени, следует определить право юридического лица на деловую репу­тацию в качестве неимущественного, поскольку, во-первых, его существование и объем не предопределяются количественными показателями размера имущества организации, во-вторых, отсут­ствует материальное благо, необходимо выступающее в качестве объекта в имущественных правоотношениях. Тем не менее связь указанного права с имущественными правоотношениями не вы­зывает сомнения, ибо сама возможность участия в гражданском обороте обусловлена наличием имущественной природы объекта.

Следующий рассматриваемый в диссертации вопрос касается эволюции понятия «деловая репутация юридического лица» в ци-вилистической доктрине. Формулируется вывод, что в дорево­люционном гражданском праве России, так же как и европей­ском гражданском праве прошлого столетия, закреплялось право на защиту личной чести, а также «чести» юридического лица в це­лях противодействия недобросовестной конкуренции. Русское за­конодательство, опираясь на нормы обычного права (пришедшие в основном из крестьянского быта), предоставляло защиту толь­ко личной чести, которая, тем не менее, имела и материальную составляющую. По этому поводу в российских дореволюционных исследованиях отмечалось, что «личные блага человека: жизнь, здоровье, свобода, честь — тесно связаны с материальными инте­ресами как самого лица, так и его семьи. Связь эта объясняется тем, что личные блага человека составляют основные условия его трудоспособности и осуществления ее. Поэтому гражданское право стремится возместить потерпевшему и его семье тот мате­риальный ущерб, который произошел с утратой или уменьшением трудоспособности или с невозможностью и затруднительностью ее использования»¹. Закрепление в позитивном праве категории чести доктрина как тогда, так и сейчас связывает прежде всего с естественным ростом самосознания, самоопределения лично­сти в процессе эволюции, однако экономическое и культурное

¹ Синайский В. И. Русское гражданское право.— М., 2002.— С. 458. 16

развитие человеческой цивилизации неизбежно вносит коррек­тивы в ее содержание, обеспечивая защиту умаленных имуще­ственных интересов. Со временем имущественный аспект репу­тации субъекта отошел на второй план, поскольку и в сфере торгового оборота положительная репутация свидетельствовала не столько о доходах предпринимателя, сколько о его добросо­вестности при ведении дел. Советская цивилистическая доктри­на опиралась на принцип полного отрицания имущественной природы репутации. На основании проведенного исследования сделан вывод о том, что, исходя из современного правопонима-ния правовой природы юридического лица и выполняемых им функций в гражданском обороте, данный субъект гражданских прав не может быть обладателем нематериальных благ. Дело­вая репутация юридического лица, существование которой признается законом, продолжая оставаться нематериальным благом, тем не менее наполняется имущественным содержани­ем. Именно на отмеченную особенность исследуемой категории обращали внимание цивилисты прошлых столетий.

В заключительной части главы, посвященной методологии исследования проблемы защиты деловой репутации юридических лиц, использованы различные правовые подходы: семиотический, герменевтический и аксиологический. Несмотря на различный инструментарий, с их помощью вновь удается прийти к выводу о наличии имущественной составляющей в категории деловой репутации юридического лица, что является обстоятельством, диктующим необходимость последовательного законодательно­го закрепления особого механизма ее защиты.

Вторая глава «Правовая природа права юридических лиц на деловую репутацию» посвящена определению содержания рассматриваемого права. Сформулировано понятие субъектив­ного права на деловую репутацию, под которым понимается обеспеченная законом мера возможного поведения, объеди­няющая правомочия на определение величины деловой репута­ции и по ее использованию и отчуждению, а также правомочие требования определенного поведения от обязанных лиц и пра­вомочие на защиту. Деловая репутация представляет собой ча­стный случай репутации вообще и является отражением уровня

17

профессионализма организации. Исходя из смысла понятия «де­ловой», используемого в ряде статей ГК РФ (ст. 5, 438 ГК РФ), логичен вывод о том, что его уместно использовать лишь при­менительно к осуществлению субъектом предпринимательской деятельности. Коллективными участниками коммерческого обо­рота гражданское законодательство называет хозяйственные то­варищества и общества, производственные кооперативы, госу­дарственные и муниципальные унитарные предприятия. Среди них общей правоспособностью обладают хозяйственные товари­щества и общества, а также производственные кооперативы (п. 1 ст. 49 ГК РФ). Отсюда следует, что эти юридические лица спо­собны обладать правом на деловую репутацию как неотъемле­мым атрибутом коммерческой деятельности. Государственные и муниципальные унитарные предприятия, согласно ст. 3 Феде­рального закона от 11 октября 2002 г. «О государственных и му­ниципальных унитарных предприятиях», могут иметь граждан­ские права, соответствующие предмету и целям их деятельности, предусмотренным в уставе, и нести связанные с этой деятельно­стью обязанности. Поскольку правоспособность унитарного предприятия является специальной, недопустимо осуществле­ние им деятельности, не указанной в уставе. Отсюда представ­ляется обоснованным наделение унитарных предприятий пра­вом на деловую репутацию, но лишь в тех сферах предпринима­тельской деятельности, которые определены в уставе (это тре­бование согласуется с универсальным принципом законности).

В работе определяются пределы и ограничения права юриди­ческих лиц на деловую репутацию. Субъективное право, будучи мерой возможного поведения управомоченного лица, имеет опре­деленные границы как по своему содержанию, так и по характе­ру его осуществления. Осуществление гражданских прав проис­ходит в соответствии с принципом добросовестности, который является критерием согласованности частных интересов между собой и с публичным интересом. Добрые нравы, составляющие содержание принципа,— это объективированные общественные представления о благе, честности, порядочности, а также услов­ные правила делового (или иного) взаимодействия. Из приве­денного определения следует, что критерии злоупотребления

18

могут меняться в зависимости от сложившихся социальных ус­тоев. Пока в судебной практике отсутствуют примеры злоупот­ребления правом на деловую репутацию юридическим лицом, но, но, исходя из сложившихся правил участия в деловом оборо­те, нам видится, что в качестве случаев злоупотребления правом могут рассматриваться, в частности, следующие. Не является правонарушением использование в качестве фирменного на­именования юридического лица наименования несуществующей организации (ликвидированной). Поскольку деловая репутация тесно связана с правом на фирму, общественная оценка субъек­та, прекратившего деятельность, может распространиться на дру­гого, не имеющего отношения к прекратившему свое существо­вание. Как следствие, введение в заблуждение контрагентов, потребителей, государственных органов, способное причинить вред. Аналогичны последствия использования не подлежащего охране товарного знака (в случае незавершенной регистрации за правообладателем, истечения срока охраны), коммерческого обозначения.

В качестве примера злоупотребления правом, влекущим ума­ление деловой репутации лица, можно привести диффамацию как распространение порочащих сведений, соответствующих действительности (злоупотребление конституционным правом на свободу мысли и слова). В частности, говоря о деятельности комиссионного магазина, диффамацией будет освещение его деятельности как «организации, торгующей никому не нужным старьем». Другие примеры злоупотребления правом, умаляю­щим деловую репутацию, содержатся в законодательстве о рек­ламе, антимонопольном законодательстве и др. Иную катего­рию, отличную от пределов осуществления права, представляют ограничения гражданских прав. Анализ существующих ограни­чений права юридических лиц на деловую репутацию показыва­ет следующее:

1.По субъектам, способным обладать правом на деловую репутацию, ограничения выражаются в том, что таковыми, со­гласно понятию деловой репутации в гражданско-правовом смысле, могут быть только юридические лица, участвующие в деловом обороте (коммерческие организации).

19

2. Ограничения в сфере общественной деятельности юриди­ческих лиц также сводятся к тому, что формирование деловой репутации организации происходит лишь в случае участия ее лишь в коммерческом обороте.

В работе приводятся критерии оценки деловой репутации юридических лиц. На основе анализа уже существующих мето­дик предлагается собственная, представляющая собой набор кри­териев, получаемых на основе данных бухгалтерского и управ­ленческого учета. Такими величинами могут быть показатели, которые условно делятся на две группы: показатели, получен­ные путем анализа данных бухгалтерского баланса организации (коэффициенты текущей ликвидности, обеспеченности собст­венными оборотными средствами, финансовой независимости, оборачиваемости дебиторской задолженности, оборачиваемости кредиторской задолженности, оборачиваемости активов органи­зации; рентабельность продаж; рентабельность собственного капитала); иные показатели успешности деятельности юридиче­ского лица (доля обязательств с пропущенным сроком исполне­ния в общем объеме обязательств организации за определенный период; текучесть кадров организации; доля постоянных клиен­тов организации в общем количестве клиентов за определенный период; рост (снижение) числа клиентов организации).

Методика заключается в том, что рассчитывается удельный вес каждого показателя исходя из его оценки по пяти- или де­сятибалльной шкале. Набранное организацией количество бал­лов эквивалентно размеру процентов, которые при соотношении с величиной ее собственного капитала укажут на величину де­ловой репутации. Например, если юридическое лицо набрало 30 баллов и если размер его собственного капитала равен 100 000 рублей, то 30 % от 100 000 составляют 30 000 рублей, которые и отражаются в качестве деловой репутации организа­ции в ее бухгалтерском балансе.

Заключительный параграф главы посвящен анализу способов участия деловой репутации организации в гражданском обороте. Ввиду специфики рассматриваемого блага самостоятельное уча­стие деловой репутации организации в имущественном обороте не представляется возможным. Тем не менее это происходит

20

совместно с некоторыми объектами исключительных прав, обла­дающими свойствами оборотоспособности (фирменное наимено­вание, коммерческое обозначение, товарный знак, знак обслу­живания и др.), а также при включении деловой репутации ор­ганизации в состав предприятия как имущественного комплекса. Наряду с профессиональными знаниями, навыками и умениями, деловыми связями, деловая репутация подлежит имущественной оценке и, следовательно, приобретает коммерческую значи­мость в составе имущества предприятия.

Третья глава «Правовая природа права юридических лиц на защиту деловой репутации» посвящена анализу рассматри­ваемого права, под которым понимается юридически закреплен­ная возможность управомоченного лица использовать меры пра­воохранительного характера, предусмотренные ст. 12, 152 ГК РФ и другими законами с целью восстановления нарушенного права и пресечения действий, нарушающих его. К числу оснований возникновения права на защиту деловой репутации организации правомерно отнести, наряду с правонарушением, закрепленным в ст. 152 ГК РФ, деликты, наносящие вред иным благам, связан­ным с деловой репутацией лица. Речь идет прежде всего об ис­ключительных правах, направленных на индивидуализацию ор­ганизации, а также производимых ею товаров, работ и услуг. Нарушение права юридического лица на фирменное наименова­ние, товарный знак, знак обслуживания, коммерческое обозна­чение также влечет умаление деловой репутации правооблада­теля. Указанное обстоятельство говорит о существовании осо­бого деликта, косвенно (посредством нарушения других прав) наносящего вред деловой репутации организации.

Предлагается классификация способов защиты деловой репу­тации организации: 1) способы, обеспечивающие реализацию права на деловую репутацию (пресечение действий, нарушающих право, которое может иметь место лишь в том случае, если све­дения, содержащиеся в нераспространенных источниках, ранее были распространены тем же способом и квалифицированы су­дом как несоответствующие действительности и порочащие де­ловую репутацию организации); 2) восстановление юридического положения, существовавшего до нарушения права (опровержение

21

(п. 1 ст. 152 ГК РФ), возложение на средство массовой инфор­мации обязанности по публикации ответа (п. 3 ст. 152 ГК РФ)); 3) компенсация нарушения права на деловую репутацию (воз­мещение убытков и компенсация вреда).

Ввиду невозможности причинения юридическому лицу мо­рального вреда представляется целесообразным сформулировать предложение для усовершенствования в этой части действующе­го законодательства, установив фиксированный размер ответст­венности (например, в виде штрафа) в случае виновного проти­воправного умаления деловой репутации юридического лица.

В заключении сформулированы обобщения и выводы, выте­кающие из диссертационного исследования, а также предложения по совершенствованию действующего законодательства в целях более эффективной защиты деловой репутации юридических лиц.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1.      Деловая репутация юридического лица как нематериальное
благо // Материалы XXXIX Междунар. науч. конф. «Студент
и научно-технический прогресс»: Государство и право. Частное
право.— Новосибирск: СибАГС, 2001.— С. 79-80. (0,10 п. л.)

2.      Проблемы защиты деловой репутации юридических лиц //
Проблемы права, науки и образования: Сб. науч. тр. / Новосиб.
аграр. ун-т.— Новосибирск, 2001.— С. 85-90. (0,40 п. л.)

3.      Сущность деловой репутации юридического лица в услови­
ях рыночной экономики // Современность: философские и право­
вые проблемы: Материалы республик. науч.-теоретич. конф. /
HAH КР, ИФиП.— Бишкек, 2002.— С. 353-357. (0,45 п. л.)

4.  Правовая природа деловой репутации юридического лица
в условиях рыночной экономики // Право: история, теория, прак­
тика: Сб. статей / Отв. ред. И. А. Тарасова.— Брянск: Изд-во
БГУ, 2002.— Вып. 6.— С. 128-134. (0,50 п. л.)

5.      Пределы осуществления юридическим лицом права на де­
ловую репутацию // Современные проблемы гражданского пра­
ва  и  процесса:   Сб.   статей  /  Под  ред.   Б. Л. Хаскельберга,
Д. О. Тузова.— Томск: Пеленг, 2002.— С. 52-56. (0,22 п. л.)

22

6.     Критерии оценки деловой репутации юридических лиц //
Правовые проблемы укрепления российской государственности:
Сб. статей. Ч. 12 / Под ред. В. М. Лебедева.— Томск: Изд-во
Том. ун-та, 2002.— С. 21-25. (0,19 п. л.)

7.     Договорное вовлечение деловой репутации юридических
лиц в гражданский оборот // Современные проблемы граждан­
ского права и процесса: Сб. статей / Отв. ред. А. В. Цихоцкий.—
Новосибирск: Институт философии и права, 2002.— С. 80-88.
(0,50 п. л.)

8.     Гражданско-правовые способы защиты деловой репутации
юридических лиц // Государство, право, образование: Сб. науч. тр. /
Отв. ред. Б. А. Мкртычян.— Новосибирск, 2003.— С. 264-269.
(0,36 п. л.)

9.     Социальная ценность деловой репутации юридического
лица как правовой категории // Онтология и аксиология права:
Материалы междунар. науч. конф. / Отв. ред. Л. В. Денисова.—
Омск: Омская академия МВД России, 2003.— 75-77. (0,20 п. л.)

 

10.      Историческое обоснование эволюции понятия «деловая
репутация юридического лица» // Правовые проблемы укрепле­
ния российской государственности: Сб. статей. Ч. 16 / Под ред.
Б. Л. Хаскельберга.— Томск, 2003.— С. 61-64. (0,17 п. л.)

11.      Деловая репутация как вид нематериальных активов ор­
ганизации // Гуманитарные науки в Сибири.— 2004.— № 1.—
С. 86-90. (0,55 п. л.)

12.      Субъекты права на защиту деловой репутации юридиче­
ского лица // Образ гуманитарных и социальных исследований
в XXI веке: Материалы регион. науч. конф. молодых ученых
Сибири в области гуманитарных и социальных наук / Новосиб.
гос. ун-т.—Новосибирск, 2004.—С. 172-175. (0,25 п. л.)

13.      Применение лингвистических подходов в исследовании
категории «деловая репутация юридического лица» // Проблемы
современной  цивилистической науки:  Материалы  межрегион,
конф. молодых ученых / Отв. ред. Е. Г. Комиссарова, В. В. Горо-
венко.— Тюмень: Тюмен. гос. ин-т мировой экономики, управ­
ления и права, 2004.— С. 141-147 (0,30 п. л.).

23

Подписано в печать 24.09.2004. Формат бумаги 60х84/16

Бумага офсетная. Печать Riso. Гарнитура Times New Roman

Уч.-изд. л. 1,0. Усл. п. л. 1,44. Тираж 100. Заказ №

630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, СибАГС

На правах рукописи

Петров Алексей Александрович

ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право, муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тюмень - 2002

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Ин­ститута государства и права Тюменского государственного университета

Научный руководитель:      доктор юридических наук, профессор

Сурков Дмитрий Леонидович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Игнатенко Виктор Васильевич

кандидат юридических наук, профессор Митюков Михаил Алексеевич

Ведущая организация:         Российская академия правосудия

Защита диссертации состоится "____ "______________2002 г. на заседа­
нии диссертационного совета Д 212.274.06 в Тюменском государственном
университете по адресу: 625000, Тюмень, ул. Ленина, д. 38, зал заседаний
ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государст­венного университета.

Автореферат разослан "____ "_______________ 2002 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук, доцент                             В.Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Создание в Российской Феде­рации специализированного судебного органа конституционного контроля - Конституционного Суда - явилось одним из наиболее значительных событий всего периода крупномасштабных государственно-правовых ре­форм, начавшихся в России еще в период ее нахождения в составе Совет­ского Союза. К настоящему моменту Конституционный Суд России суще­ствует уже десять лет. За это время Конституционным Судом РФ было вы­несено более ста шестидесяти постановлений, более тысячи трехсот опре­делений и ряд других актов¹. Эти данные убедительно говорят о том, что Конституционным Судом РФ накоплен, без преувеличения, колоссальный опыт разрешения самых разных правовых проблем, имеющих отношение практически ко всем отраслям права.

Деятельность Конституционного Суда РФ всегда находилась и нахо­дится в центре внимания ученых-правоведов и практикующих юристов. Результатом этого внимания стали как многочисленные отдельные публи­кации в юридической периодике, так и объемные, глубокие исследования, анализирующие различные аспекты организации и деятельности Консти­туционного Суда РФ. Практика Суда породила целый ряд сложных вопро­сов, уже в течение целого ряда лет вызывающих неослабевающий интерес у российского юридического сообщества. Среди них можно выделить во­прос о правовой природе и юридической силе решений Конституционного Суда РФ, проблему правового значения мотивировочной части решения Конституционного Суда РФ и феномен правовых позиций Конституцион-

¹ См: Деятельность Конституционного Суда РФ в цифрах (ноябрь 1991 г. - июль 2001 г.) // Российская юстиция. 2001. № 10. С.43-44.

ного Суда РФ, взаимоотношения Конституционного Суда РФ с законода­телем, взаимоотношения Конституционного Суда РФ с другими судами, а также комплекс вопросов, связанных с исполнением решений Конституци­онного Суда РФ. Кроме того, объем практики Конституционного Суда РФ к настоящему моменту достиг уже такого уровня, когда становится необ­ходимым анализировать не только деятельность Конституционного Суда РФ в целом, но и его практику по отдельным направлениям. Выделились и стали самостоятельными объектами исследований целые комплексы реше­ний Конституционного Суда РФ по вопросам налогообложения и сборов, защиты собственности, права на судебную защиту, уголовного процесса. Известная "близость" Конституционного Суда РФ к конституционно-правовой проблематике обуславливает то обстоятельство, что сложилась отдельная практика Конституционного Суда РФ по проблемам организа­ции государственной власти, законодательного процесса, местного само­управления, выборов.

В связи с отмеченной тенденцией существенно возрастает значи­мость исследований, имеющих своей целью анализ отдельных направле­ний деятельности Конституционного Суда РФ. Такие исследования осуще­ствляются, но их количество невелико.

В частности, до настоящего времени отсутствуют крупные работы, специально посвященные решениям Конституционного Суда РФ по вопро­сам организации государственной власти в субъектах РФ. Между тем при­нятие в 1993 г. новой Конституции РФ повлекло существенные изменения в системе организации власти не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Достаточно сказать, что Конституция РФ 1993 г. не только подтвердила право республик - субъектов РФ иметь свои консти-

туции и законодательство, но и предоставило аналогичное право всем ос­тальным субъектам РФ - краям, областям, автономным округам, автоном­ной области, городам федерального значения - с той лишь разницей, что их основополагающие акты должны именоваться уставами, а не конститу­циями. Существенно расширились и пределы самостоятельности субъек­тов РФ в построении ими системы собственных органов государственной власти. В свете этого естественным выглядит тот факт, что едва ли не ос­новным направлением развития законодательства субъектов РФ после принятия российской Конституции 1993 г. стало принятие законов, регу­лирующих организацию и деятельность органов власти.

Относительная новизна проблем, вставших тогда перед законодате­лем в субъектах РФ, в свою очередь, обусловила возникновение многочис­ленных конституционных споров, часть которых нашла свое разрешение в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ. Эти решения на протяжении достаточно длительного времени фактически замещали со­бой Федеральный закон "Об общих принципах организации законодатель­ных (представительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации"², который, хотя его принятие и бы­ло предусмотрено Конституцией РФ (ч. 1 ст. 77), вступил в силу только в конце 1999 г. Данное обстоятельство свидетельствует в пользу актуально­сти работы, содержанием которой является анализ решений Конституци­онного Суда РФ, касающихся организации государственной власти в субъ­ектах РФ.

Весьма значимым является и то, что практика Конституционного Суда РФ по обозначенным вопросам, как представляется, не может быть

² Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2000. № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608.

признана безупречной с точки зрения требований последовательности и обоснованности решений. Некоторая несогласованность между решения­ми, принятыми по одним и тем же или по тесно связанным между собой вопросам, существенно затрудняет их практическую реализацию, при том, что все решения Конституционного Суда РФ являются обязательными на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судеб­ных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конститу­ционном Суде Российской Федерации")³. Это является дополнительным аргументом в пользу необходимости и актуальности именно специального, аналитического исследования, которое бы не просто обобщало практику Конституционного Суда РФ по вопросам организации государственной власти в субъектах РФ, но и прослеживало бы взаимосвязи между отдель­ными решениями Конституционного Суда РФ, выявляя при этом тенден­ции развития его практики.

Степень научной разработанности темы исследования. На сего­дняшний день фундаментальных работ, посвященных анализу решений Конституционного Суда РФ по вопросам организации государственной власти в субъектах РФ, нет. Работы на эту тему, публиковавшиеся до сих пор, либо касались решений Конституционного Суда РФ по отдельным де­лам⁴, либо представляли собой лишь достаточно сжатые обзоры основных его выводов по указанным вопросам⁵.

³  Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; № 51. Ст.
4824.

⁴  См., напр.: Баглай М.В. Так называемое алтайское дело // Российская Федерация. 1996. № 5. С. 15-17;
Белкин А.А. Дело об отзыве депутата // Правоведение. 1997. № 3. С. 24-33.

⁵  См., напр.: Митюков М.А. Проблемы федерализма и организации региональной государственной вла­
сти в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Вестник Конституционного Суда Рос­
сийской Федерации. 1997. № 2. С. 33–42.

Теоретическую основу исследования составили работы целого ряда известных ученых - теоретиков права, а также специалистов в области конституционного права и конституционного правосудия, среди которых следует выделить С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, А.А. Белки­на, Н.А. Богданову, А.Д. Бойкова, Л.В. Бойцову, Н.В. Витрука, Г.А. Гад-жиева, С.Л. Зивса, Д.А. Керимова, И.В. Котелевскую, В.А. Кряжкова, Б.С. Крылова, Л.В. Лазарева, В.В. Лазарева, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, М.А. Митюкова, Т.Г. Морщакову, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окунькова, В.А. Сивицкого, Б.А. Страшуна, Д.Л. Суркова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, И.А. Умнову, Т.Я. Хабриеву, Г.Н. Чеботарева, А.Ф. Черданцева, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева. В основе неко­торых положений первой главы диссертации лежат также работы зарубеж­ных авторов - А. Барака, А. Бланкенагеля, Т. Маунца, В. Кросса, Ш. Мон­тескье.

Объектом исследования являются общественные отношения, скла­дывающиеся в связи с формированием и деятельностью органов государ­ственной власти субъектов РФ.

Предметом исследования выступают решения Конституционного Суда РФ по основным, наиболее принципиальным вопросам организации системы органов государственной власти субъектов РФ.

Цели и задачи исследования заключаются в обобщении и анализе решений Конституционного Суда РФ по вопросам организации и деятель­ности органов государственной власти субъектов РФ и выработке реко­мендаций, во-первых, по наиболее полной и адекватной реализации этих решений в законодательстве (как федеральном, так и региональном) и, во-вторых, по оптимизации деятельности самого Конституционного Суда РФ.

Постановка таких задач требует, прежде всего, формирования цело­стных, системных представлений о решениях Конституционного Суда РФ как правовом явлении. Представляется, что любому комплексному иссле­дованию, посвященному практике Конституционного Суда РФ по тем или иным вопросам, должна предшествовать выработка четкой позиции автора по проблемам правовой природе и юридической силе решений этого орга­на.

Для того, чтобы проанализировать решения Конституционного Суда РФ по вопросам организации и деятельности органов государственной вла­сти субъектов РФ, было необходимо:

-     произвести отбор постановлений и определений Конституционного
Суда РФ, имеющих отношение к теме исследования;

-     изучить как различные элементы мотивировочной и резолютивной
части отдельных решений, так и взаимосвязи между различными реше­
ниями;

-   проследить изменения в законодательстве,  произошедшие под
влиянием решений Конституционного Суда РФ, а также выявить случаи
неисполнения законодателем решений Конституционного Суда РФ (в этой
связи  особого  внимания заслуживает Федеральный закон  "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполни­
тельных органов государственной власти субъектов Российской Федера­
ции");

-  проанализировать практику применения положений Федерального
конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федера­
ции".

Число решений Конституционного Суда РФ по вопросам организа­ции и деятельности органов государственной власти субъектов РФ таково, что провести их исчерпывающий анализ в рамках диссертационной работы не представляется возможным. Поэтому в работе рассматриваются лишь те решения Конституционного Суда РФ, которые касаются наиболее общих, принципиальных вопросов организации власти в субъектах РФ. За рамка­ми исследования остались проблемы избирательного права и избиратель­ного процесса, взаимоотношений органов государственной власти субъек­тов РФ с органами местного самоуправления, разграничения предметов ве­дения и полномочий между федеральными органами государственной вла­сти и органами государственной власти субъектов РФ. Деятельность Кон­ституционного Суда РФ по перечисленным направлениям может и должна стать предметом самостоятельного анализа.

Методологическая база исследования. Методологическую базу ис­следования составляет комплекс общенаучных (анализ, синтез, сравнение, системный и структурный подходы, индукция, дедукция и пр.) и частнона-учных (формально-юридический (догматический), сравнительно-правовой, структурно-функциональный, историко-правовой) методов познания.

Основной элемент нормативной базы исследования составили по­становления и определения Конституционного Суда РФ, вынесенные им в течение 1995-2002 г.г., а также некоторые постановления, принятые им в 1992-1993 г.г. и сохраняющие свою актуальность.

Помимо решений Конституционного Суда РФ, большое внимание при написании работы было уделено изучению федерального законода­тельства и законодательства субъектов РФ.

10

Научная новизна исследования выражается том, что в нем впервые в отечественной юриспруденции на основе предварительного рассмотре­ния проблем правовой природы и юридической силы решений Конститу­ционного Суда РФ обобщается и анализируется практика Конституцион­ного Суда РФ по общим вопросам организации и деятельности органов го­сударственной власти субъектов РФ.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1.        Решения Конституционного Суда РФ обладают следующими спе­
цифическими  свойствами:  общеобязательность,  окончательность,  непо­
средственность действия и непреодолимость. Именно эти свойства должны
прежде всего приниматься во внимание при изучении проблем правовой
природы решений Конституционного Суда РФ (т. е. их характеристик как
источников права) и их юридической силы (т. е. места в системе правовых
актов).

2.        Для правильного разрешения вопросов, связанных с правовой
природой и юридической силой решений Конституционного Суда РФ,
особое значение имеют особенности толкования права в конституционном
судопроизводстве. Роль толкования (прежде всего, толкования конститу­
ционных положений) в конституционном судопроизводстве можно оцени­
вать двояко. С одной стороны, толкование в деятельности Конституцион­
ного Суда РФ выступает в качестве инструмента для разрешения любых
дел, относящихся к компетенции Конституционного Суда РФ. Таким обра­
зом, толкование выполняет в конституционном судопроизводстве "обслу­
живающую" роль, и в этом качестве оно подчинено конечным целям дея­
тельности Конституционного Суда РФ - разрешению отнесенных к его
компетенции дел в целях защиты основ конституционного строя, основных

11

прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории страны. С другой стороны, толкование является необходимым элементом деятельности Конституци­онного Суда РФ по осуществлению его полномочий, без которого эта дея­тельность вообще невозможна.

3.         Общий (обобщенный) характер большинства норм Конституции
РФ, их содержание и значение как норм-принципов обуславливают осо­
бенности толкования Конституции РФ Конституционным Судом РФ. Тол­
куя то или иное положение Конституции РФ, Конституционный Суд РФ
сталкивается с необходимостью делать выбор между несколькими вариан­
тами толкования. Следовательно, толкование Конституции РФ Конститу­
ционным Судом РФ всегда выходит за рамки простой интерпретации ее
текста и имеет своим результатом формулирование таких положений, ко­
торые по своему характеру сближаются с нормами права.

4.         Свойство общеобязательности распространяется не только на по­
ложения, содержащиеся в резолютивной части решений Конституционного
Суда РФ, но и на такой элемент мотивировочной части решений, как пра­
вовые позиции Конституционного Суда РФ. Под правовой позицией Кон­
ституционного Суда РФ следует понимать общеобязательное толкование
положений Конституции РФ или конституционное толкование положений
иных правовых актов, которое содержится в мотивировочной части реше­
ний Конституционного Суда РФ и использовано Конституционным Судом
РФ в качестве обоснования своих итоговых решений по существу постав­
ленных перед ним вопросов не менее двух раз.

12

5.        Решения Конституционного Суда РФ являются источниками пра­
ва. Решения Конституционного Суда РФ как источники права представля­
ют собой особый вид нормативных правовых актов.

6.        Юридическая сила решений Конституционного Суда РФ уступает
только юридической силе Конституции РФ, которая является единствен­
ным актом, обладающим свойством высшей юридической силы (ч. 1 ст. 15
Конституции РФ), и превосходит юридическую силу любых других право­
вых актов, принимаемых в РФ, включая и федеральные конституционные
законы.

7.        Под "органами государственной власти" в п. "н" ч. 1 ст. 72 Кон­
ституции РФ следует понимать только органы государственной власти
субъектов РФ, поскольку правовое регулирование организации и деятель­
ности федеральных органов государственной власти в полном объеме от­
носится к ведению РФ (п. "г" ст. 71 Конституции РФ). Таким образом, к
совместному ведению РФ и субъектов РФ в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72
Конституции РФ относится установление общих принципов организации
системы органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия фе­
деральных органов государственной власти и органов государственной
власти субъектов РФ по данному предмету совместного ведения разграни­
чены в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов го­
сударственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в
соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принци­
пами организации представительных и исполнительных органов государ­
ственной власти, установленными федеральным законом. Из сопоставле­
ния п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ следует, что "общие
принципы организации системы органов государственной власти субъек-

13

тов РФ" и "общие принципы организации представительных и исполни­тельных органов государственной власти" соотносятся между собой как общее и частное. Следовательно,

-     федеральный законодатель в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конститу­
ции РФ вправе устанавливать только общие принципы организации эле­
ментов системы власти в субъектах РФ (представительных и исполнитель­
ных органов). Принятие иных федеральных законов по предмету, указан­
ному в п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции, исключается;

-     субъекты РФ осуществляют в своем законодательстве конкретиза­
цию общих принципов, установленных федеральным законом;

-     субъекты РФ, будучи связанными требованиями основ конститу­
ционного строя РФ и общими принципами организации представительных
и исполнительных органов государственной власти, установленными фе­
деральным законом, самостоятельно определяют элементы и связи в сис­
теме своих органов власти.

8. Конституционное понятие "общие принципы организации систе­мы органов государственной власти субъектов РФ" означает устанавли­ваемые федеральным законом общие для всех субъектов РФ, не связанные с особенностями их внутреннего устройства основные начала формирова­ния, организации и деятельности (включая взаимодействие) органов госу­дарственной власти субъектов РФ, а также результаты конкретизации этих основных начал в конституциях (уставах), законах и иных правовых актах субъектов РФ. Указанные общие принципы (основные начала), как прави­ло, должны предусматривать возможность дальнейшей конкретизации нормативно-правового регулирования соответствующих правоотношений в конституциях (уставах), законах и иных правовых актах субъектов РФ.

14

Федеральный законодатель должен избегать "навязывания" субъектам РФ однообразного регулирования по вопросам организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Это требование не было в полной мере соблюдено при принятии Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации".

9.  При принятии Федерального закона "Об общих принципах орга­
низации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" не все решения
Конституционного Суда РФ были учтены в полной мере, в связи с чем от­
дельные положения названного Федерального закона подлежат корректи­
ровке, а до ее осуществления могут применяться только во взаимосвязи с
соответствующими постановлениями и определениями Конституционного
Суда РФ.

10.       В целях более полной реализации на уровне субъектов РФ кон­
ституционного принципа разделения государственной власти на законода­
тельную, исполнительную и судебную необходимо предусмотреть обяза­
тельное образование во всех субъектах РФ конституционных (уставных)
судов.

11.       Анализ ч. 1 ст. 27 Федерального конституционного закона "О су­
дебной системе Российской Федерации"⁶ в ее взаимосвязи с положениями
ч. 2 ст. 5, п. п. "а", "г" и "о" ст. 71, п. п. "а" и «н» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. ч. 1, 2
и 4 ст. 76, ч. 3 ст. 128 Конституции РФ показывает, что перечень полномо­
чий конституционных (уставных) судов субъектов РФ, установленный ч. 1
ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Рос-

' Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст.1; 2001. № 51. Ст. 4824.

15

сийской Федерации", не является исчерпывающим и может быть дополнен субъектами РФ, если при этом не затрагиваются полномочия федеральных судов.

Научно-практическая значимость исследования выражается в том, что оно содержит обобщение существующих взглядов на правовую приро­ду решений Конституционного Суда РФ и его практики по наиболее прин­ципиальным вопросам организации системы органов государственной вла­сти субъектов РФ. Прослеживаются тенденции этой практики, а также воз­действие решений Конституционного Суда РФ на развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, что должно способст­вовать как формированию целостных представлений о результатах дея­тельности Конституционного Суда РФ на указанном направлении, так и более адекватному, чем это имеет место сейчас, восприятию и реализации его решений в законодательстве и правоприменительной практике.

Анализ практики Конституционного Суда РФ, проведенный автором в период написания диссертации, позволил также выявить ряд направле­ний, по которым могли бы быть усовершенствованы Федеральный консти­туционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Необходимость внесения поправок в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" диктуется, по мнению диссертанта, тем, что некоторые положения этого закона (прежде всего, касающиеся правовых позиций Конституционного Суда РФ и рас-

16

смотрения Конституционным Судом РФ дел об официальном толковании Конституции РФ) являются недостаточно конкретными.

Что касается Федерального закона "Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации", то в его дейст­вующей редакции не учтены некоторые правовые позиции Конституцион­ного Суда РФ (в частности, по вопросам подписания законов субъектов РФ и выражения недоверия должностным лицам исполнительных органов).

Предложения по внесению изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федера­ции" и Федеральный закон "Об общих принципах организации законода­тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" оформлены в виде двух инициа­тивных законопроектов, прилагаемых к диссертации и сопровождаемых пояснительными записками.

Апробация результатов исследования. Результаты исследования, касающиеся правовой природы и юридической силы решений Конститу­ционного Суда РФ, использовались в ходе преподавания спецкурса "Кон­ституционное правосудие" на факультете конституционного и междуна­родного права Иркутской государственной экономической академии в 2000/2001 и 2001/2002 учебных годах.

По тематике исследования автором опубликован ряд научных статей. В 2001 г. автор участвовал во Всероссийском совещании по проблемам ис­полнения федеральными органами государственной власти и органами го­сударственной власти субъектов РФ решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ в г. Москве с докладом

17

"Юридические свойства и юридическая сила решений Конституционного Суда Российской Федерации", а также в научно-практической конферен­ции "Законодательство субъектов Российской Федерации: опыт, проблемы, укрепление единого правового пространства в стране" в г. Улан-Удэ с док­ладом "Некоторые вопросы правового регулирования организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации".

Структура работы. Работа состоит из введения, тринадцати пара­графов, объединенных в три главы, заключения, а также библиографиче­ского списка использованной литературы и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, опи­сываются цели и задачи исследования, определяется его методологическая и эмпирическая база, раскрывается научная новизна, теоретическая и прак­тическая значимость работы, а также приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В главе первой - "Место решений Конституционного Суда Российской Федерации в механизме правового регулирования организации системы органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации" - излагаются взгляды диссертанта по вопросам юридических свойств, правовых последствий, правовой природы и юридической силы решений Конституционного Суда РФ, а также по проблемам правовых позиций Конституционного Суда РФ и значения

18

мотивировочной части его решений. Необходимость включения в диссертацию этой главы обусловлена следующими обстоятельствами.

В большинстве публикаций, посвященных деятельности Конститу­ционного Суда РФ, авторы рассматривают конкретные, отдельно взятые решения Конституционного Суда РФ. В этих случаях авторы обычно об­ращаются к различным элементам внутреннего содержания этих решений. При этом проблемы правовой природы и юридической силы решений Кон­ституционного Суда РФ - как проблемы более общего порядка - остаются вне рамок исследований⁷.

Специальное изучение проблемы правовой природы и юридической силы решений Конституционного Суда РФ становится совершенно необ­ходимым, когда предметом анализа выступают не отдельные решения, а целые их комплексы, олицетворяющие те или иные направления конститу-

Q

ционно-судебной практики8 . Это обусловлено тем, что при комплексном анализе деятельности Конституционного Суда РФ требуется выяснять уже не частные мотивы, лежащие в основе отдельных решений, а общую, вы­ходящую за пределы конкретных дел позицию судей по конституционным вопросам. Различные решения Конституционного Суда РФ, посвященные связанным между собой вопросам, представляют собой не просто совокуп­ность постановлений и определений, они образуют различные грани рос­сийской конституционно-правовой действительности, являют собой внеш­нее выражение сложившейся парадигмы конституционного развития. Дея­тельность Конституционного Суда РФ призвана оказывать на текущее за-

⁷   См., напр.: Белкин А.А. Комментарии к решениям Конституционного Суда Российской Федерации.
1992 — 1993. — СПб.: Изд—во Санкт-Петербургского ун-та. 1994. — 168 с.; Окуньков Л.А. Некоторые про­
блемы статуса и полномочий Президента и практика Конституционного Суда // Вестник Конституцион­
ного Суда Российской Федерации. 1997. № 2. С. 53-60.

⁸   См., напр.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель —налогоплательщик — государство. Право­
вые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998. С.45—75; Лучин В.О., Доронина
О.Н. Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации. М., 1998. С. 124—171.

19

конодательство и правовую практику не меньшее влияние, чем сама Кон­ституция. В свете этого практика Конституционного Суда РФ должна рас­сматриваться как один из ключевых элементов того, что принято называть "живой конституцией"⁹.

В принципе, тема правовой природы и юридической силы решений Конституционного Суда РФ может и должна быть предметом отдельного рассмотрения и изучения. В диссертации обсуждению этих проблем при­дается методологическое значение, ибо, по мнению диссертанта, невоз­можно адекватно оценить и правильно применять решения Конституцион­ного Суда РФ на практике, не имея общих представлений об их месте и ро­ли в российской правовой системе.

В первом параграфе выделяются и рассматриваются особые свойст­ва, присущие решениям Конституционного Суда РФ и выделяющие эти решения из всей массы принимаемых в стране правовых актов. В качестве таких свойств рассматриваются:

- общеобязательность. В работе обращается внимание на то, что за­дачей Конституционного Суда РФ, как следует из анализа его полномочий, является определение юридической судьбы правовых актов или их отдель­ных положений, ставших предметом проверки. Следовательно, обязатель­ность решений Конституционного Суда РФ носит иной характер, чем обя­зательность решения суда общей юрисдикции или арбитражного суда -решения Конституционного Суда РФ распространяются не просто на от­дельные случаи применения оспоренных правовых актов, а имеют такую же сферу применения, как и сами эти акты. Именно поэтому в диссертации

' Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 16.

20

данное свойство решений Конституционного Суда РФ обозначается как "общеобязательность", а не просто как "обязательность";

-      окончательность. Диссертант высказывается против введения ин­
ститута пересмотра решений Конституционного Суда РФ по "содержа­
тельным" основаниям (вне зависимости от того, будет ли такой пересмотр
осуществляться по инициативе самого Конституционного Суда РФ или ка­
ких-либо внешних субъектов. Вместе с тем, легитимность решения Кон­
ституционного Суда РФ может вызывать сомнения и по мотивам процес­
суального характера (например, в связи с нарушением положений ст. 17
Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Рос­
сийской Федерации", касающихся приостановления полномочий судьи
Конституционного Суда РФ);

-      непосредственное действие. Это свойство означает, в частности,
что исполнение решения Конституционного Суда РФ о признании право­
вого акта или его отдельных положений не соответствующими Конститу­
ции должно состоять не только и не столько в формальной отмене такого
акта или внесении в него необходимых изменений, сколько в непримене­
нии этого акта (или его положений, признанных неконституционными). Не
менее важно и то, что свойство непосредственного действия решений Кон­
ституционного Суда направлено на обеспечение действия Конституции РФ
в субъектах РФ по отношению к правовым актам субъектов РФ. Тем са­
мым Конституционный Суд РФ получает возможность напрямую участво­
вать в формировании и укреплении единого российского конституционно-
правового пространства;

-  "непреодолимость" (т.е. невозможность преодоления юридической
силы решений Конституционного Суда РФ путем повторного принятия ак-

21

тов, признанных неконституционными). Данное свойство носит не абсо­лютный, а относительный характер, поскольку любое решение Конститу­ционного Суда РФ может быть «преодолено» путем внесения изменений в Конституцию РФ. Кроме того, в свое время отметил сам Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 февраля 1996 г., «конституционное со­держание соответствующих правовых институтов может быть обеспечено совокупным результатом действия норм права»¹⁰; следовательно, нормо-творческий орган вправе воспроизвести положения, однажды признанные не соответствующими Конституции РФ, если он обеспечит эти положения надлежащим «нормативным окружением».

В параграфе приводятся примеры из практики Конституционного Суда РФ, иллюстрирующие перечисленные юридические свойства его ре­шений; при этом использованы не только такие решения Конституционно­го Суда РФ, которые непосредственно связаны с основной темой диссерта­ции, но и решения, принятые по другим вопросам (это связано с тем, что, по мнению диссертанта, тематика конкретных решений Конституционного Суда РФ не имеет принципиального значения для анализа их юридических свойств и правовой природы).

Во втором параграфе анализируются механизмы воздействия реше­ний Конституционного Суда РФ, принятых по результатам рассмотрения дел различных категорий, на законодательство и правоприменительную практику. В частности, рассматриваются правовые последствия решений, в которых правовые нормы признаются конституционными либо, напротив, неконституционными не как таковые, а при условии определенного их толкования. Подчеркивается, что использование Конституционным Судом

10

 

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 701.

22

РФ этого приема способствует корректировке дефектной - с точки зрения соответствия Конституции РФ - правоприменительной практики без при­знания правовых норм неконституционными. Тем самым достигается оп­тимальный уровень использования тех широких возможностей, которыми обладает Конституционный Суд РФ.

Предметами особого внимания в данном параграфе также являются правовые последствия решений Конституционного Суда РФ по делам об официальном толковании Конституции РФ, а также правовые последствия решений Конституционного Суда РФ, принимаемых в форме определений.

На основе предпосылок, сформулированных в первых двух парагра­фах, в третьем параграфе обобщаются и критически оцениваются суще­ствующие в научной среде точки зрения по проблеме правовой природы решений Конституционного Суда РФ (решения Конституционного Суда РФ как акты сугубо правоприменительного характера; решения Конституционного Суда РФ как судебный прецедент; решения Конституционного Суда РФ как акты, имеющие преюдициальное или преюстициарное значение; решения Конституционного Суда РФ как акты, имеющие нормативное значение, но не являющиеся нормативными правовыми актами).

Диссертант формулирует и собственную позицию по данному вопро­су, присоединяясь к тем ученым, которые признают решения Конституци­онного Суда РФ источниками права, а конкретно - нормативными право­выми актами (признавая при этом их специфику, а именно наличие особо установленных поводов, оснований и процедуры их принятия). В работе подвергается сомнению правомерность некритического переноса на дея­тельность Конституционного Суда РФ (в том числе, на его решения) тео-

23

ретических конструкций, сложившихся в рамках советской теории права. В частности, диссертант считает недопустимым признание монопольного права на осуществление нормотворческой деятельности за законодатель­ными органами и отрицание на этом основании нормативного характера решений Конституционного Суда РФ. Весьма спорными представляются также попытки сведения роли Конституционного Суда РФ как органа су­дебной ветви власти исключительно к правоприменению без учета особен­ностей полномочий Конституционного Суда РФ и специфики положений Конституции РФ как объекта толкования.

Четвертый параграф посвящен проблеме правового значения мо­тивировочной части решений Конституционного Суда РФ и феномену правовых позиций Конституционного Суда РФ. На основе толкования ст. 73 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" в ее взаимосвязи с другими положениями этого же закона формулируется вывод об общеобязательном характере правовых позиций Конституционного Суда РФ и предлагается следующее их опре­деление: правовая позиция Конституционного Суда РФ - это общеобяза­тельное толкование положений Конституции РФ или конституционное толкование положений иных правовых актов, которое содержится в моти­вировочной части решений Конституционного Суда РФ и которое исполь­зовано Конституционным Судом РФ в качестве обоснования своих итого­вых решений по существу поставленных перед ним вопросов не менее двух раз.

Иные положения, включаемые Конституционным Судом РФ в моти­вировочную часть его решений (например, однократное толкование какой-либо конституционной нормы), имеют юридически ориентирующее значе-

24

ние и не являются обязательными в строгом смысле этого слова. В то же время отклонение от таких положений практически невозможно, посколь­ку со временем они могут вновь использоваться Конституционным Судом РФ при разрешении других дел, приобрести значение правовой позиции Конституционного Суда РФ и стать, таким образом, общеобязательными.

Наконец, в завершающем, пятом, параграфе обсуждается юридиче­ская сила решений Конституционного Суда РФ, т.е. их место в системе правовых актов. Рассматриваются наиболее часто высказываемые по этому вопросу мнения (о приравнивании юридической силы решений Конститу­ционного Суда РФ к юридической силе Конституции РФ и к юридической силе законов). Диссертант обращает внимание на то, что, с одной стороны, только Конституция РФ наделена свойством высшей юридической силы, и, с другой стороны, решение Конституционного Суда РФ не может быть преодолено нормотворческими органами иначе, как путем принятия по­правок к Конституции РФ. Исходя из этого, решениям Конституционного Суда РФ в общей иерархии правовых актов отводится место ниже Консти­туции РФ, но выше любых иных внутригосударственных актов, включая федеральные конституционные законы.

Во второй главе "Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации в решениях Конституционного Суда Российской Федерации" обобщены и проанализированы решения Конституционного Суда, в которых так или иначе было затронуто понятие общих принципов организации системы ор­ганов государственной власти субъектов РФ.

В первом параграфе на основе систематического толкования ряда конституционных положений (ч. 2 ст. 11, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. ч. 2, 4,

25

5 и 6 ст. 76, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) предпринимается попытка дать определение этого понятия. Под общими принципами организации систе­мы органов государственной власти субъектов РФ в диссертации понима­ются устанавливаемые федеральным законом общие для всех субъектов РФ, не связанные с особенностями их внутреннего устройства основные начала формирования, организации и деятельности (включая взаимодейст­вие) органов государственной власти субъектов РФ, а также результаты конкретизации этих основных начал в конституциях (уставах), законах и иных правовых актах субъектов РФ. Установление этих принципов, со­гласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относится к совместному веде­нию РФ и ее субъектов.

Особо подчеркивается, что в п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ речь идет об общих принципах организации системы органов государственной власти именно субъектов РФ, поскольку вопросы организации федераль­ных органов государственной власти в полном объеме отнесены к ведению самой РФ (п. "г" ст. 71 Конституции), а также что установление общих принципов организации местного самоуправления, согласно тому же п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, представляет собой самостоятельный предмет совместного ведения РФ и ее субъектов.

Во втором параграфе рассматривается интерпретация понятия об­щих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ Конституционным Судом РФ в его решениях.

В диссертации констатируется, что Конституционный Суд РФ, не­смотря на то, что организация власти в субъектах РФ является объектом его внимания уже в течение длительного времени, так и не сформулировал целостной и непротиворечивой концепции общих принципов организации

26

системы органов государственной власти субъектов РФ. В большинстве случаев в его решениях содержатся указания о том, что тот или иной во­прос либо относится, либо не относится к числу названных принципов. В таких условиях федеральный законодатель получает фактически неограни­ченные возможности по регулированию деятельности органов государст­венной власти субъектов РФ, поскольку отнесение того или иного вопроса к числу общих принципов организации системы этих органов целиком за­висит от усмотрения самого федерального законодателя. Результатом тако­го положения дел - недопустимого с точки зрения принципов федерализма - стало включение в Федеральный закон "Об общих принципах организа­ции законодательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации" ряда положений, которые, по смыслу ст. ст. 72, 73, 76 и 77 Конституции РФ, к числу рас­сматриваемых общих принципов не относятся.

Рассмотрение проблемы пределов федерального законодательного регулирования организации власти в субъектах РФ продолжается в третьем параграфе. В настоящее время, как отмечается многими специа­листами, одной из самых сложных проблем, связанных с реализацией кон­ституционных основ федеративного строительства в России, является от­сутствие необходимой четкости в разграничении между федеральным цен­тром и субъектами РФ полномочий по предметам совместного ведения, перечисленным в ст. 72 Конституции РФ. К сожалению, эта проблема не получила достаточно удовлетворительного разрешения и с принятием Фе­дерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ве­дения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Фе-

27

дерации"¹¹. Этот закон не установил барьеров для "захвата" федеральным центром всей полноты законодательных полномочий по предметам совме­стного ведения.

Сказанное касается и разграничения полномочий по такому предме­ту совместного ведения, как установление общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Затруднения при разрешении поставленного вопроса вызываются еще и тем, что федераль­ное законодательное регулирование организации власти в субъектах РФ предусмотрено не только п. "н" ч. 1 ст. 72, но и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ. При этом предмет указанного регулирования обозначен в данных консти­туционных положениях по-разному. В диссертации норма ч. 1 ст. 77 Кон­ституции РФ рассматривается как разграничивающая полномочия между РФ и ее субъектами по предмету совместного ведения, указанному в п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. На этой основе делается вывод о том, что фе­деральным законом могут устанавливаться лишь общие принципы органи­зации законодательных и общие принципы организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Что касается общих прин­ципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ, т.е. основ взаимодействия между ветвями власти, то они должны уста­навливаться субъектами РФ самостоятельно.

В связи с тем, что Федеральный закон "Об общих принципах органи­зации законодательных (представительных) и исполнительных органов го­сударственной власти субъектов Российской Федерации" был принят толь­ко в 1999 г., т.е. спустя почти шесть лет после принятия Конституции РФ 1993 г., в диссертации уделено внимание проблеме "опережающего зако-

¹¹ Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 26. Ст. 3176.

28

нотворчества" субъектов РФ по вопросам установления общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов РФ. Ука­зывается, что даже в отсутствие вышеназванного Федерального закона за­конодательные возможности субъектов РФ по установлению указанных принципов не являлись неограниченными и могли осуществляться исклю­чительно в соответствии с требованиями Конституции РФ (имеются в ви­ду, в частности, требование ч. 3 ее ст. 55 о том, что права и свободы чело­века и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом, и взаимосвязанные положения ст. 71 и ч. 1 ст. 76, закрепляющие исключи­тельность полномочий федеральных органов государственной власти по предметам ведения РФ).

Завершающая - третья - глава диссертации "Разделение властей как фундаментальный принцип организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации" целиком посвящена решениям Конституционного Суда РФ, принятым по вопросам разделения властей.

В ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государст­венной власти субъектов Российской Федерации" разделение властей по­ставлено лишь на пятое место в перечне принципов, на основе которых осуществляется деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Помимо разделения властей, этот перечень включает в себя целый ряд других принципов (государственная и территориальная целостность РФ, распространение суверенитета РФ на всю ее территорию, верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и пол-

29

номочий между органами государственной власти РФ и органами государ­ственной власти субъектов РФ, самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий, самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного са­моуправления). Однако, как следует из буквального толкования ст. 1 Фе­дерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", перечисленные принципы характери­зуют деятельность органов государственной власти субъектов РФ. Прин­цип же разделения властей не только влияет на деятельность отдельных органов власти, но - и даже в большей степени - определяет то, как долж­на быть устроена, организована вся система органов власти в целом. Это обстоятельство придает принципу разделения властей поистине фундамен­тальное значение, и именно поэтому для изучения решений Конституци­онного Суда РФ, в которых этот принцип был затронут, в диссертации от­ведена специальная глава.

Вместе с тем задачей работы являлось не просто изучение устройст­ва и функционирования системы органов власти в тех или иных субъектах Федерации, а обобщение и анализ практики Конституционного Суда РФ по этим вопросам. Поэтому в диссертации отмечается, что из всех принципов, перечисленных в ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", именно прин­цип разделения властей был изучен Конституционным Судом РФ наиболее глубоко и всесторонне.

30

Первый параграф обобщает решения Конституционного Суда РФ, в которых сформулированы те или иные следствия из принципа разделения властей (такие, как обязанность любых органов власти действовать исклю­чительно в пределах своей компетенции; самостоятельность органов раз­личных ветвей власти при осуществлении ими своих полномочий; невоз­можность делегирования органами государственной власти своих полно­мочий друг другу в отсутствие норм, прямо допускающих такое делегиро­вание; недопустимость издания органами различных ветвей государствен­ной власти совместных правовых актов; недопустимость создания органам государственной власти препятствий в осуществлении принадлежащих им полномочий; недопустимость совмещения одним и тем же лицом должно­стей в органах различных ветвей власти).

Особое внимание в данном параграфе уделено вопросу о так назы­ваемых "скрытых", или "подразумеваемых", полномочиях органов госу­дарственной власти. Концепция "подразумеваемых" полномочий, исполь­зованная Конституционным Судом РФ при разрешении ряда дел, по мне­нию диссертанта, в целом может быть признана обоснованной с позиций принципа разделения властей. Однако чрезмерно широкое использование этой концепции и недостаточная четкость при законодательном установле­нии полномочий органов власти способны расшатать и, в конечном итоге, уничтожить разделение властей.

Три следующих параграфа касаются системы сдержек и противове­сов - важнейшего механизма, направленного на обеспечение разделения властей в практической деятельности органов государственной власти

Во втором параграфе сквозь призму практики Конституционного Суда РФ рассматриваются общие вопросы системы сдержек и противове-

31

сов. Предметом рассмотрения в данном параграфе являются решения Кон­ституционного Суда РФ, касающиеся различных элементов этой системы (например, депутатской неприкосновенности или права законодательного органа влиять на деятельность исполнительной ветви власти путем опре­деления законодателем порядка организации и деятельности органов ис­полнительной власти).

Диссертант критически оценивает выраженную  в постановлении

1 О

Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. идея о том, что сбалан­сированность полномочий и стабильность двух властей могут быть дос­тигнуты только в том случае, если полномочия одного органа уравновеши­ваются адекватными полномочиями другого. По мнению автора, необяза­тельно, чтобы каждому полномочию законодательного органа власти про­тивопоставлялось соответствующее конкретное полномочие исполнитель­ного органа. Принцип разделения властей будет соблюден и в том случае, если каждая из ветвей власти в целом будет обладать таким набором пол­номочий и организована таким образом, что и сама сможет действовать как самостоятельный институт, и не позволит другим ветвям власти выйти за пределы конституционно установленных рамок их деятельности.

Темой третьего параграфа является взаимодействие законодательной и исполнительной ветвей власти субъекта РФ на завершающей стадии законодательного процесса. Конституционный Суд РФ рассматривал эту проблему в нескольких решениях (см. постановления от 18 января, 1 февраля¹³ и 30 апреля 1996 г.¹⁴, 10 декабря 1997 г.¹⁵,

¹²     Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 4. Ст. 409.

¹³     Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700.

¹⁴     Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 19. Ст. 2320.

¹⁵     Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5877.

32

определение от 9 апреля 1998 г.¹⁶). Сформулированные в этих решениях выводы были в основном учтены при принятии Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе­дерации".

Вместе с тем в названном Федеральном законе осталась неурегули­рованной ситуация, в которой глава исполнительной власти субъекта РФ в установленный срок не подписывает и не отклоняет закон, принятый зако­нодательным органом. Однако в решениях Конституционного Суда РФ (см. постановление от 1 февраля 1996 г. и определение от 8 апреля 1998 г.) по данному вопросу была выражена правовая позиция, в соответствии с которой в описанной ситуации принятый закон может быть промульгиро-ван главой законодательного органа. Диссертантом высказывается мысль о правомерности самостоятельного установления субъектами РФ механиз­мов преодоления неправомерного бездействия главы исполнительной вла­сти при промульгации законов даже в отсутствие соответствующих поло­жений в федеральном законодательстве, т.е. непосредственно на основании указанной правовой позиции Конституционного Суда РФ.

Предметом изучения в четвертом параграфе являются решения Конституционного Суда РФ, в которых рассматриваются вопросы осуществления законодательными органами власти субъекта РФ контроля за деятельностью исполнительной ветви власти субъекта РФ. Посвященные этим вопрсоам фрагменты из постановлений Конституционного Суда от 18 января и 1 февраля 1996 г., а также от 10 декабря   1997   г.   подвергнуты   критическому   анализу   (отмечается,   в

¹⁶ Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. — 1998. — № 4. — С. 63—65.

33

частности, недостаточная обоснованность некоторых выводов Конституционного Суда относительно принципов подотчетности и подконтрольности деятельности органов исполнительной власти).

Наконец, последний, пятый, параграф посвящен решениям Консти­туционного Суда РФ по вопросам становления и развития судебной власти субъектов РФ. Подчеркивается принципиально важное значение судебной ветви власти для построения в субъектах РФ полноценной системы госу­дарственной власти, основанной на принципе разделения властей. Прини­мая во внимание то, что федеральное законодательство о судебной системе относит к судам субъектов РФ только конституционные (уставные) суды и мировых судей, а также то, что деятельность именно конституционных (уставных) судов имеет наибольшее значение для утверждения и защиты принципа разделения властей на уровне субъектов РФ, выдвигается тезис о необходимости создания таких судов во всех субъектах РФ. С этой целью предлагается внести такие изменения в Федеральный конституционный за­кон "О судебной системе Российской Федерации", в соответствии с кото­рыми создание конституционных (уставных) судов было бы не правом, а обязанностью субъектов Федерации, а полномочия конституционных (ус­тавных) судов РФ и федеральных судов были бы разграничены более чет­ко, чем это имеет место по действующему законодательству.

Кроме того, в данном параграфе, исходя из положений постановле­ния Конституционного Суда РФ от 16 ноября 1997 г.¹⁷ и систематического толкования положений Конституции РФ и Федерального конституционно­го закона "О судебной системе Российской Федерации", делается вывод о том, что перечень полномочий конституционных (уставных) судов субъек-

Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 42. Ст. 4902.

34

тов РФ, закрепленный в ч. 1 ст. 27 названного Федерального конституци­онного закона, не является исчерпывающим и может быть дополнен субъ­ектами РФ в их конституциях (уставах) и законах.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:

1)       Некоторые вопросы правовой природы решений Конституционно­
го Суда Российской Федерации // Вопросы правоведения: Сб. науч. тр.
Вып. 1. Иркутск: Изд-во Иркутской госуд. экон. академии, 1999 (0,5 п. л.).

2)   Судебная власть - необходимый элемент системы разделения вла­
стей на региональном уровне // Конституционное право: восточноевропей­
ское обозрение. 1999. № 4 (0,7 п. л.).

3)       Дело о президентских выборах в Башкортостане // Конституцион­
ное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 4 (0,6 п. л.).

4)  Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации в
сфере нормоконтроля: некоторые "белые пятна" // Конституционное право:
восточноевропейское обозрение. 2000. № 1 (0,7 п. л.).

5)       Органы государственной власти субъектов Федерации в решениях
Конституционного Суда России: Учеб.-практ. пособие. Иркутск: Изд-во
Иркутской госуд. экон. академии, 2000 (2,9 п. л.).

6)       Принципы избирательного права в решениях Конституционного
Суда Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2001.
№ 1 (1 п. л.).

7)       Юридические свойства и юридическая сила решений Конституци­
онного Суда Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральны-

35

ми органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Рос­сийской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Рос­сийской Федерации: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / Под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Андреева. М.: Формула права, 2001 (0,9 п. л.).

8)        Некоторые вопросы правового регулирования организации зако­
нодательных (представительных) и исполнительных органов государст­
венной власти субъектов Российской Федерации // Законодательство субъ­
ектов Российской Федерации: опыт, проблемы, обеспечение единого пра­
вового пространства в стране: Материалы межрегион. науч.-практ. конф.
(г. Улан-Удэ, 20-21 июня 2001 года). Улан-Удэ: Изд-во ОАО "Республи­
канская типография", 2002 (1 п. л.).

9)        К дискуссии о правовой природе решений Конституционного Су­
да Российской Федерации // Академический юридический журнал. 2002. №
3 (1 п. л.).

Тюменский научный центр Сибирского отделения Российской академии наук

На правах рукописи

САЛИЕВА РИДА НАИЛЬЕВНА

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГЕОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ

Специальность 12.00.03 - гражданское право, семейное право, предпринимательское право, международное частное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тюмень - 2004

Работа выполнена в Отделе правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра Сибирского отделения РАН

Научный руководитель:

 

доктор юридических наук,

профессор

Клеандров Михаил Иванович

Официальные оппоненты:      доктор юридических наук,

профессор Быстров Григорий Ефимович

кандидат юридических наук Чуев Виталий Юрьевич

Ведущая организация

 

РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина

Защита состоится 27 ноября 2004 г. в 12-00 на заседании диссертационного совета КР 212.274.44 по присуждению ученой степени кандидата юридических на­ук при Тюменском государственном университете по адресу: г. Тюмень, ул. Лени­на, 38, зал заседаний Совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Тюменского го­сударственного университета.

Автореферат разослан «    » октября 2004 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор

 

В.Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. В начале 90-х годов прошлого столетия про­изошло резкое сокращение объемов геологоразведочных работ. К 1994 году рабо­ты по воспроизводству минерально-сырьевой базы были урезаны в четыре раза, и с этого же года впервые за последние 300 лет (со времени создания горногеологиче-ской службы России) объем добываемых из недр ресурсов перестал компенсиро­ваться новыми открытиями и приростом запасов. Сложившийся уровень геолого­разведочных работ является наиболее низким в России с начала 50-х годов. Наи­больший спад объемов бурения и сопутствующих геофизических работ произошел в восточных и северных районах, а также на шельфе страны, где в основном реша­лись задачи опережающего геологического изучения недр и подготовки новых крупных сырьевых баз нефтяной и газовой промышленности. В ряде районов (Камчатка, Чукотка и др.) нефтепоисковые и разведочные работы прекращены поч­ти полностью. Кроме того, резко снизилась эффективность геологоразведочных работ: мало новых открытий, новые месторождения мелкие и средние по запасам, практически все приросты периода 1996-2000 гг. получены за счет использования поискового задела прошлых лет. Недостаточная геологическая изученность мине­рально-сырьевого потенциала равноценна потере одного из главных стратегиче­ских преимуществ России.

Ситуация, когда объемы добычи полезных ископаемых восполняются геоло­горазведочными работами лишь на 40-60 %, квалифицируется специалистами как чрезвычайная; и сохранение ситуации опасно не только истощением созданного задела и падением ниже критического уровня технологических и интеллектуаль­ных мощностей геолого-разведочной службы, но также и смежных с нею отраслей (машиностроение, приборостроение и др.), попаданием в полную зависимость от импорта техники, технологий, аппаратуры, привлечения иностранных специали­стов.

Очевидно, современные экономические условия требуют нового подхода к правому регулированию отношений, связанных с осуществлением деятельности в сфере геологического изучения и использования недр. Особенно своевременным является научный поиск в направлении исследования правового режима конечной продукции геологического изучения и использования недр геологической инфор­мации.

Геологическое изучение недр можно рассматривать как научно-техническую и производственную деятельность, направленную на многостороннее познание общего геологического строения земной коры, на поиски, оценку и разведку ме­сторождений полезных ископаемых. Основной производственный процесс геоло­гического изучения недр составляют технологии получения, регистрации, сбора и обработки геологических данных, а конечной продукцией является документиро­ванная информация о геологических объектах, подготовленная в соответствии с установленными требованиями.

Информационный характер конечной продукции геологоразведочного про­цесса требует установления для нее соответствующего правового режима и выяв­ления механизмов вовлечения геологической информации в хозяйственный оборот в реальном секторе экономики.

В последнее время наблюдается резкое повышение теоретического интереса к информации как объекту права; стали появляться публикации, посвященные ис-

следованию правового режима информации. Геологическая информация как объ­ект права также привлекает внимание представителей различных наук: юриспру­денции, экономики, геологии.

Несмотря на это, рано еще говорить о достаточной теоретической разрабо­танности проблем, связанных с установлением правового режима информации. До сих пор являются дискуссионными вопросы о природе исключительных прав, об отнесении коммерческой информации к объектам интеллектуальной собственно­сти, о структуре нематериальных активов предприятия, о возможности распростра­нения проприетарного режима на дематериализованные объекты. Очевидна необ­ходимость дальнейшего совершенствования теоретических представлений об ин­формации, в частности, геологической информации, как объекте права. Поэтому актуальность проведенного исследования не вызывает сомнений. Работа особенно актуальна в свете провозглашенного Президентом РФ перехода всех отраслей эко­номики на инновационный путь развития.

Предмет исследования. Предметом настоящего исследования является гео­логическая информация как объект правоотношений, в том числе правила исполь­зования геологической информации в предпринимательской деятельности пред­приятий.

В работе рассматриваются нормы права, устанавливающие правовой режим геологической информации и регламентирующие виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр и, соответственно, созданием геологической ин­формации;

специальные правила образования, учета, инвентаризации (выявления), оценки и переоценки геологических информационных ресурсов;

основные теоретические подходы к пониманию такого правового феномена как информация;

практический опыт использования информационных ресурсов в качестве элемента имущества предприятия.

Цели и задачи исследования. Целями работы являются исследование право­вого режима геологической информации; выявление правовой природы видов дея­тельности, конечной продукцией которых является геологическая информация; изучение механизма вовлечения геологической информации в хозяйственный обо­рот; обоснование необходимости государственного управления геологическими информационными ресурсами, в частности, государственной поддержки процессов вовлечения в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятельности, создаваемых в результате геологического изучения недр. Кроме того, диссертаци­онное исследование нацелено на выявление объективных и субъективных факто­ров, обусловливающих пробелы в праве, а также на поиск путей устранения ука­занных пробелов.

Указанные цели предопределили необходимость решения следующих задач:

1)       определение соотношения между понятиями информация и геологическая
информация, информационные ресурсы и геологические информационные ресур­
сы;

2)       рассмотрение геологической информации как конечной продукции ком­
плекса работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр (в том
числе и в историческом аспекте);

3)   изучение организационной структуры государственных геологических
информационных ресурсов;

4)  исследование правовых норм, регулирующих деятельность в сфере геоло­
гического изучения недр и получаемой при этом продукции;

5)      рассмотрение стержневого вопроса о праве собственности на геологиче­
ские информационные ресурсы;

6)      исследование системы правовых режимов геологической информации;

7)      раскрытие механизма использования геологической информации в пред­
принимательской деятельности: порядка учета, объективизации, оценки геологиче­
ских информационных ресурсов;

8)      выявление направлений реализации государственной политики по вовле­
чению в хозяйственный оборот геологических информационных ресурсов.

Методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования. В качестве методологической основы настоящего исследования бы­ли использованы: основные принципы и категории диалектики; метод анализа и синтеза; логический метод, включая метод дедукции и индукции; метод системно-структурного анализа; метод формально-юридического и грамматического толко­вания; метод сравнительного правоведения.

Теоретической основой работы являются научные исследования в области гражданского, предпринимательского, информационного и природоресурсного права. В частности, использованы работы юристов И.Л. Бачило, С.В. Васильева, А.Б. Венгерова, О.А. Городова, И. Дежиной, В.А. Дозорцева, В.В. Долинской, В.И. Еременко, Д.А. Керимова, А. Коломиец, А.В. Кокина, В.Н. Кокина, В.А. Копылова, А.В. Курского, В.А. Лапач, В.В. Лаптева, П.Г. Лахно, И. Леонова, Б.И. Минца, М.Е. Певзнера, В.Б. Подмаско, Р.Н. Салиевой (Миргазизовой), В.П. Щербакова   и

др.

В работе широко использованы исследования представителей других отрас­лей науки (экономики, геологии): В.Ю. Зайченко, В.А. Крюкова, А.И. Перчика, В.М. Питерского, В.А. Сиротюка.

Нормативной основой исследования явились положения действующего рос­сийского законодательства; в работе также широко использовались нормативно-технические документы.

Эмпирической основой диссертационного исследования является практика использования предприятиями информационных ресурсов в предпринимательской деятельности.

Научная новизна исследования. Научная новизна работы выражается в сле­дующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. Предлагается в специальном федеральном законе о геологической инфор­
мации определить геологическую информацию как сведения, полученные при
осуществлении видов деятельности, связанных с геологическим изучением и ис­
пользованием недр.

2.       Предлагается в специальном федеральном законе о геологической инфор­
мации дать определение понятия «геологические информационные ресурсы» для
того, чтобы выделить ту часть геологической информации, которая может вклю­
чаться в состав имущества предприятия и участвовать в хозяйственном обороте.

3.       Обоснована необходимость структуризации всей сферы деятельности гео­
логического изучения недр в Отраслевом классификаторе видов деятельности и
продукции с учетом порядка проведения геологоразведочных работ по этапам и
стадиям на различные виды полезных ископаемых.

4.        Показано, что, исходя из имеющихся правовых средств, институт права
собственности следует применять не к геологической информации как к абстракт­
ному, идеальному объекту, а к геологическим информационным ресурсам, т.е. к
информации, получившей внешнее выражение в объективной форме.

5.        Данные о разведанных и утвержденных запасах минерального сырья сле­
дует рассматривать как информационную продукцию; в связи с этим предлагается
совершенствование  механизма предоставления государственных геологических
информационных ресурсов пользователям недр.

6.        Предлагается внести изменения в Положение по бухгалтерскому учету
«Учет нематериальных активов» ПБУ 14/2000: в перечень объектов, которые могут
быть отнесены к нематериальным активам предприятия, включить информацион­
ные ресурсы, находящиеся в режиме коммерческой тайны.

7.        Обоснована необходимость разработки и принятия на основе Отраслевого
классификатора   видов   деятельности   и   продукции   отраслевых   нормативно-
технических документов,   которые позволят регламентировать порядок надлежа­
щего документального оформления прав на объекты интеллектуальной деятельно­
сти в сфере геологического изучения недр, способы и порядок объективизации гео­
логической информации, а также формировать цены и определять иные стоимост­
ные показатели продукции, получаемой при осуществлении видов деятельности,
связанной с геологическим изучением недр.

8.        Выявлены перспективные направления государственной поддержки про­
цесса вовлечения в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятель­
ности в сфере геологического изучения недр.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в результате исследования выводы могут послужить основанием для дальнейшего изучения геологической информации как объекта права. Теоретические положения диссертации могут быть положены в основу дальнейшего совершенствования представлений о правовом режиме геологической информации, совершенствования механизма вовлечения геологической информации в гражданский оборот. Резуль­таты исследования могут использоваться в практической деятельности предпри­ятий нефтегазового комплекса, занимающихся геологическим изучением недр; предложения по совершенствованию действующего законодательства могут ис­пользоваться в законотворческой деятельности.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Отделе правовых проблем нефтегазового комплекса Тюменского научного центра Сибир­ского отделения Российской академии наук, обсуждена на заседании Отдела и на кафедре трудового и предпринимательского права Тюменского государственного университета. Основные положения работы нашли отражение в опубликованных статьях и выступлениях на научных конференциях, использованы в практической деятельности автора.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, разбитых на параграфы; шести приложений; библиографического списка использованных нормативных правовых источников и специальной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность исследования, определяются его цели, задачи и предмет, раскрываются методологические, теоретические, норма­тивные и эмпирические основы исследования, приводятся основные положения, в которых выражена научная новизна исследования, демонстрируется теоретическая и практическая значимость работы, а также даются сведения об апробации резуль­татов исследования.

Глава первая «Геологическая информация как объект гражданских прав» состоит из четырех параграфов.

В параграфе первом «Содержание понятий «информация», «информаци­онные ресурсы» и «правовой режим информации» раскрывается сущность об­щенаучного межотраслевого понятия «информация». Данное понятие занимает центральное место в системе понятий, используемых в данной работе, поэтому сжатое раскрытие его сущности необходимо как методологическая основа для по­следующего анализа. В русском языке информация традиционно понимается в зна­чении сообщения, передаваемого от одного субъекта к другому. Другой подход ос­нован на утверждении, что существо информации - это связность, определенность среды, противоположная хаосу, энтропии. С этой точки зрения информация при­суща и объектам неживой природы, она - свойство материи вообще. После 40-х гг. XX века смысловая нагрузка этого понятия увеличилась и включила в себя кроме сведений, сообщений, сигналов также знания, память, опыт, ноу-хау.

С принятием Гражданского кодекса РФ в 1994 году информация была офи­циально признана объектом гражданских прав, но при этом не получила легального определения. Официальное определение информации дано в Законе РФ «Об ин­формации, информатизации и защите информации», в соответствии с которым «информация - сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и про­цессах независимо от формы их представления». Это определение не отражает сущности, функций, практической значимости информации, механизмов ее воз­никновения и распространения.

В данной работе информация рассмотрена исходя из ее места и роли в дея­тельности любого субъекта, обладающего целью или предназначением, а также ме­ханизмом их реализации. При этом информация охарактеризована как формализо­ванный продукт преобразования зарегистрированных сигналов окружающего мира в известные субъекту понятия. Исследование механизма возникновения и исполь­зования информации позволяет выделить в структуре как социального субъекта, так и технической системы следующие составляющие: регистратор внешних сиг­налов, преобразователь внешних сигналов в известные понятия, центр принятия управленческих решений, рабочие органы и связывающие их коммуникационные каналы.

Как особый объект гражданских прав информация характеризуется следую­щими признаками. Прежде всего, информация является идеальным компонентом бытия, т.е. благом нематериальным, не сводимым к тем физическим объектам, ко­торые выступают ее носителями (запись на бумаге, магнитная лента и т.п.). Далее, информация есть благо непотребляемое, которое подвергается лишь моральному, но не физическому старению. Важной особенностью информации является воз­можность ее практически неограниченного тиражирования, распространения и преобразования форм ее фиксации. Наконец, закон не закрепляет за кем-либо мо-

нополии на обладание и использование информации, за исключением той, которая является одновременно интеллектуальной собственностью или подпадает под по­нятие служебной и коммерческой тайны.

Документированная информация (документ) - это зафиксированная на мате­риальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифициро­вать. В результате документирования информации происходит как бы материали­зация и овеществление сведений; документированная информация (документ) есть по сути дела объект материальный, что дает основание относить ее также к катего­рии вещей. При этом главное ее отличие от других вещей заключается в двуедин-стве информации и материального носителя, что предопределят специфику ее пра­вового режима. С правовой точки зрения такое двуединство дает возможность за­щищать информацию с использованием одновременно двух институтов: института интеллектуальной собственности и института вещной собственности.

Информационные ресурсы - это отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и отдельные массивы документов в информационных сис­темах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах. Они являются объектами отношений физических и юридических лиц, обязательно документируются, являются элементом состава имущества и объектом права собственности, могут быть товаром.

Под правовым режимом объекта права понимается совокупность всех по­зитивно-правовых предписаний, содержащихся в императивных и диспозитивных нормах и основанных на них (или им не противоречащих) субъективно-правовых притязаний, существующих и действительных с точки зрения права и в соответст­вующих случаях определяющих права, обязанности, дозволения, запреты и пред­писания абсолютно всех лиц (или в отношении абсолютно всех лиц) по поводу того предмета, в отношении которого они установлены. Правовой режим информации обозначает совокупность прав и обязанностей лица в отношении принадлежащей ему информации. Правовой режим информации - специальные правила порядка образования и использования информации. Использование информации в пред­принимательской деятельности предполагает обязательный учет информации в со­ответствии с правилами бухгалтерского учета, определение его стоимости с со­блюдением правил оценки и переоценки, а также правил реализации (выбытия) информации. В настоящее время не выработано единообразного правового режима информации.

Во втором параграфе «Содержание понятий «геологическая информа­ция», «геологические информационные ресурсы» приведены определения поня­тия «геологическая информация», которые даны в законе РФ «О недрах», в законе ЯНАО «О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа», в кодексе о недрах Республики Беларусь, специалистами геологической отрасли, юристами.

Например, согласно ст. 27 Закона РФ «О недрах» под геологической инфор­мацией понимается «информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных мате­риалах»; в Кодексе Республики Беларусь о недрах геологической информацией о недрах признаются сведения о результатах пользования недрами, содержащиеся в геологических отчетах, картах, текстовых, графических, машинных и иных носите­лях; в законе ЯНАО геологической информацией о недрах (геологической инфор-

8

мацией) считаются сведения (данные) о геологическом строении и истории геоло­гического развития недр, составе, свойствах и условиях залегания горных пород, полезных ископаемых и других геологических образований, геофизических и гео­химических полях, иных свойствах недр, а также способах и результатах изучения и использования недр и извлекаемых из них продуктов и т.д.

Но, видимо, каким бы емким и обширным ни было определение, невозможно в его рамках охватить все виды сведений, подпадающих под понятие «геологиче­ская информация». Было бы достаточно на уровне специального закона о геологи­ческой информации федерального уровня определить, что геологической инфор­мацией являются сведения, полученные при осуществлении видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр. А соответствующие виды деятельности обозначить в Отраслевом классификаторе видов деятельности и продукции, в который легче вносить изменения в ходе научно-технического разви­тия отрасли.

Термин «геологические информационные ресурсы» на федеральном уровне не получил своего определения; в Законе РФ «О недрах» он вообще не употребля­ется. В законе ЯНАО «О геологической информации и информатизации недро­пользования на территории ЯНАО» под геологическими информационными ресур­сами понимаются информационные ресурсы, содержащие документы и массивы документов с геологической информацией. Здесь же дана классификация геологи­ческих информационных ресурсов по различным критериям: по содержанию ин­формации; по видам материального носителя информации; по категориям доступа; по формам собственности.

Очевидна необходимость принятия специального закона федерального уров­ня о геологической информации, где было бы дано определение понятия «геологи­ческие информационные ресурсы». В данной работе предлагается следующее оп­ределение: «Геологические информационные ресурсы - документированная геоло­гическая информация, представленная в соответствии с установленными требова­ниями, и предназначенная для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях». При этом соответствующие требования должны быть изложены в отраслевых нормативно-технических документах (регламентах). Такое определе­ние облегчит отнесение геологической информации к продукции и будет способст­вовать тому, что общественные отношения, возникающие в процессе создания и использования геологической информации, попадут в сферу действия Закона РФ «О техническом регулировании».

В интересах данного исследования геологические информационные ресурсы разделены на первичные, интерпретационные и обобщенные геологические ин­формационные ресурсы. К первичным информационным ресурсам отнесены все виды полевых записей, независимо от их формы: таблицы, аналоговые и цифровые записи на магнитных лентах и дисках и т.д. К интерпретационным информацион­ным ресурсам причислены: данные о физико-геологических моделях пластов, кор­реляционные графики петрофизических зависимостей, алгоритмы и программы, диаграммы, интерпретационные разрезы, таблицы, караты и другие материалы, на­ходящиеся в процессе обработки в интерпретационных партиях и на вычислитель­ных центрах всех уровней. К обобщенным информационным ресурсам отнесены сводные диаграммы, таблицы и заключения по скважинам, подготовленные для пе­редачи заказчику; пластометрические карты, карты изменения подсчетных пара­метров пластов (пористости, эффективной мощности, нефтегазонасыщенности,

9

зольности и т.д.) и другие обобщенные материалы в пределах месторождения, района и региона, подготовленные для геологических и геофизических отчетов.

В третьем параграфе «Геологическая информация как результат дея­тельности, связанной с геологическим изучением недр» показано, как менялись представления о конечном результате (продукции) геологоразведочных работ. До настоящего времени не существует единого мнения, что следует считать готовой «продукцией» комплекса работ по геологическому изучению недр. В тех случаях, когда открыто месторождение, продукцией геологоразведочного производства признаются выявленные и подготовленные запасы полезных ископаемых (нефти, газа и т.п.), в других же случаях «продукцией» является объем выполненных работ.

В 60-70 -е годы прошлого столетия экономисты (сторонники затратной кон­цепции оценки природных ресурсов) считали, что полученная геологическая ин­формация стоит труда разведчиков недр и в составе всех других общественно не­обходимых затрат совокупного труда должна полностью входить в учет их стоимо­сти. Также отмечался научно-производственный характер геологоразведочных ра­бот, который проявлялся в двойственности их полезного результата. С одной сто­роны, это геологическая и иная информация о строении недр и залегающих в них скоплениях ценных компонентов, а с другой - непосредственный прирост разве­данных запасов полезных ископаемых. Считалось, что конечным результатом гео­логоразведочных работ является не научная информация, а именно прирост разве­данных запасов полезных ископаемых. Некоторые исследователи конечной про­дукцией геологических работ считали информацию, содержащуюся в отчетах, а не разведанные месторождения полезных ископаемых. Позже экономисты пытались наделить геологическую информацию свойствами товара: предлагалось установить плату за разведанные запасы нефти и газа, передаваемые геологоразведчиками нефтедобывающим предприятиям по установленным для них оптовым ценам.

Противоречия, связанные с определением экономической сущности резуль­татов геологоразведочных работ не могли быть разрешены до тех пор, пока ин­формация не была включена в сферу правового регулирования общественных от­ношений в качестве объекта гражданских прав. Признание информации объектом права дает возможность рассматривать геологические информационные ресурсы в качестве конечной продукции геологоразведочных работ.

Законодательством о недрах предусмотрены следующие виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр: геологическое изучение недр; госу­дарственное геологическое изучение недр; поиск (месторождения); разведка; раз­ведка и добыча полезных ископаемых; региональное геологическое изучение. Тер­мин «геологоразведочные работы» в федеральном законе о недрах не определен, несмотря на то, что он широко употребляется в нормативно-правовых актах и в настоящее время (например, в Налоговом кодексе РФ).

Виды работ по геологическому изучению недр, в процессе проведения кото­рых создается геологическая информация, перечислены, в частности в Законе ХМАО «О недропользовании», в законе ЯНАО «О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа», в Правилах геофизических исследований и работ в нефтяных и газовых скважинах.

Анализ законодательства о недрах показал, что правовая регламентация ви­дов деятельности в сфере геологического изучения недр и получаемой при этом продукции, явно недостаточна для практических целей обеспечения полноты гео-

10

логического изучения недр, качества и достоверности получаемой при этом геоло­гической информации.

В Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД), виды деятельности в области геологического изучения недр перечисле­ны в разделе К «Операции с недвижимым имуществом, аренда и предоставление услуг». Здесь в класс 74 «Предоставление прочих видов услуг» включены геолого­разведочные и геофизические работы. А в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности, продукции и услуг в разделе «Услуги, связанные с недвижимым имуществом, арендой, исследовательской и коммерческой деятельно­стью» в группе «Услуги в области коммерческой и технической деятельности про­чей» к классу «Геологические изыскания и разведка недр» отнесены предваритель­ная разведка полезных ископаемых и детальная разведка полезных ископаемых.

Можно отметить, по меньшей мере, два недостатка данной структуризации видов деятельности в рассматриваемой сфере. Во-первых, фрагменты деятельности геологического изучения недр, представленные в классификаторах, не соответст­вуют основным положениям закона «О недрах», не совпадают с порядком прове­дения геологоразведочных работ по этапам и стадиям и не учитывают специфики проведения работ для различных видов полезных ископаемых. Во-вторых, право­вая природа деятельности в области геологического изучения недр остается неяс­ной, так как работы и услуги - разные объекты гражданских прав и недопустимо причислять разновидности работ к услугам.

Очевидно, что назрела необходимость структуризации всей сферы деятель­ности геологического изучения недр в отраслевом классификаторе видов деятель­ности и продукции. Такая структуризация позволит произвести четкую классифи­кацию продукции, получаемой в процессе геологического изучения недр, что очень важно для установления правового режима для каждого вида геологических ин­формационных ресурсов. Кроме того, это даст возможность установления, приме­нения и исполнения специальных требований к продукции в области геологическо­го изучения недр в соответствии с ФЗ «О техническом регулировании».

В параграфе четвертом «Структура государственных геологических ин­формационных ресурсов Российской Федерации» показана структура федераль­ного геологического фонда ФГУНПП Росгеолфонд, осуществляющего хранение накопленной и вновь поступающей информации, обеспечивающей сбор, сохран­ность и организованное использования материалов, информационное обслужива­ние предприятий, учреждений и организаций.

Информационные ресурсы Росгеолфонда общей численностью более 3,1 млн. единиц хранения размещены в следующих хранилищах: хранилище геологи­ческих отчетов; хранилище балансов; хранилище паспортов государственного ка­дастра месторождений и проявлений полезных ископаемых (ГКМ); хранилище ма­териалов изученности; хранилище материалов по торфу, сапропелю; хранилище материалов НИР по экологии; хранилище кино-фото-видеоматериалов; картохранилище; хранилище материалов по радиоактивному сырью; хранилище материалов на магнитных носителях.

В Росгеолфонде функционируют автоматизированные системы «Государст­венный Кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых РФ», «Государственный баланс запасов полезных ископаемых»; «Изученность террито­рии РФ»; автоматизированная система учета неопубликованной геологической информации (каталог отчетов); информационная система «Регулирование исполь-

11

зования минерально-сырьевых ресурсов РФ»; Электронный архив геологических отчетов.

Государственный банк цифровой геологической информации и информации о недропользовании в России (ГБЦГИ) включает совокупность структурированных данных в цифровой форме. Действующее законодательное положение (ст. 27 Зако­на о недрах) позволяет каждому негосударственному недропользователю быть уча­стником корпоративного банка данных, который в таком случае, в отличие от ГБЦГИ, должен именоваться Национальным БЦГИ, действующим по специфиче­ским правилам и нормам. НБЦГИ предназначен для организации сбора, сертифи­кации и централизованного хранения в унифицированных форматах наиболее ак­туальной составляющей геологических информационных ресурсов и информации о недропользовании в России, получаемых как за счет государственных средств, так и за счет средств недропользователей по установленному регламенту в режиме ре­ального времени с обеспечением требуемой конфиденциальности.

Глава 2 «Правовое регулирование отношений в сфере использования геологической информации» состоит из четырех параграфов.

Параграф первый «Право собственности на геологические информацион­ные ресурсы» посвящен рассмотрению стержневого вопроса о праве собственно­сти на геологические информационные ресурсы.

В законе РФ «О недрах» информация приравнена к предметам вещного пра­ва и представлена в виде объекта права собственности. В ст. 27 говорится, что ин­формация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископае­мых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, со­держащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр. Но рас­пространять право собственности на информацию, которая является абстрактным, идеальным объектом - юридически некорректно, так как объектом права собствен­ности могут быть только материальные вещи, ограниченные в пространстве. Вещ­ные права не могут являться юридическим инструментом, обеспечивающим над­лежащую правовую охрану и гражданский оборот геологической информации.

В Законе «Об информации, информатизации и защите информации» закреп­лена юридическая конструкция документированной информации, в основу которой положен режим вещных прав. В ст. 6 Закона говорится о праве собственности на информационные ресурсы; признается также, что информационные ресурсы могут являться элементом состава имущества. ФЗ «Об участии в международном инфор­мационном обмене» расширяет круг объектов имущественных прав собственников, которые могут включаются в состав их имущества: это документированная инфор­мация, информационные ресурсы, информационные продукты, средства междуна­родного информационного обмена.

Конечно, можно согласиться с тем, что право собственности на документи­рованную информацию и все те юридические возможности, которые вытекают из этого права, не могут обеспечить надлежащую охрану и гражданский оборот ин­формации, и дальнейшее развитие теоретических представлений об информации как объекте гражданских прав приведет к возможности установления для нее адек­ватного правового режима. Но в данной работе в ходе исследования правового ре­жима геологической информации институт права собственности применяется не к геологической информации как абстрактному, идеальному объекту, а к геологиче-

12

ской информации, получившей внешнее выражение в объективной форме, т.е. к геологическим информационным ресурсам.

В параграфе 2.2. «Геологическая информация в режиме исключитель­ных прав» рассмотрена та часть геологических информационных ресурсов, кото­рая относится к объектам интеллектуальной собственности.

Под интеллектуальной собственностью в российском законодательстве по­нимается совокупность исключительных прав на результаты деятельности, а также иные приравненные к ним объекты. В ГК РФ отсутствует конкретный перечень ох­раняемых объектов интеллектуальной собственности: для квалификации того или иного результата интеллектуальной деятельности в качестве интеллектуальной собственности требуется прямое указание закона.

Исключительный характер носят права на объекты авторского права в соот­ветствии с законом РФ «Об авторском праве и смежных правах» и патентного пра­ва в соответствии с Патентным законом РФ.

В сфере геологического изучения недр к объектам авторского права можно отнести обобщенные геологические информационные ресурсы: геологические от­четы, карты, разрезы, подсчетные планы и другие сведения о месторождениях по­лезных ископаемых, их запасах, кондициях и т.д.

Следует обратить внимание на такой вид информационной продукции в сфе­ре геологического изучения недр как данные о разведанных и утвержденных запа­сах минерального сырья. Ранее эти данные рассматривались как элемент матери­альных непроизводственных активов. Сейчас возникает совершенно новая задача -оценить результаты (продукцию) геологоразведочных работ как информационный ресурс, поскольку геологическая информация является интеллектуальным продук­том, результатом накопленных знаний и долговременных денежных вложений с многогранными целями: научно-прикладными и производственными. Данные о разведанных и утвержденных запасах минерального сырья являются охраноспо­собными как объекты авторского права.

Программы для ЭВМ с точки зрения их правовой охраны рассматриваются как произведения литературы, а базы данных - как сборники. Для признания и осуществления авторских прав на эти объекты не требуется депонирования, реги­страции или соблюдения иных формальностей. Но помимо использования знака охраны авторского права, обладатели прав на программы ЭВМ и баз данных имеют возможность в течение всего срока действия авторского права официально зареги­стрировать свои произведения в Федеральном институте промышленной собствен­ности (ФИПС). В целях формирования высококачественных геологических инфор­мационных ресурсов в едином информационном пространстве недропользования необходимо организовать отраслевую регистрацию программных продуктов.

К объектам авторского права также относятся производные произведения (например, обработки, обзоры и другие переработки произведений), сборники (на­пример, базы данных) и другие составные произведения, представляющие собой по подбору или расположению материалов результат творческого труда. Базы данных геофизического исследования скважин (ГИС), например, состоят из данных каро­тажных диаграмм, данных промежуточных и окончательных заключений по сква­жинам, данных определения подсчетных параметров, статистических данных пет-рофизических свойств пород по скважинам и т.д., которые принадлежат разным участникам геологоразведочного процесса.

13

В отличие от авторского права с его почти безграничным объектным соста­вом патентное право относится только к научно-технической сфере человеческого творчества. В современном мире существует три основных вида объектов патент­ного права, которые обобщенно называются объектами промышленной собствен­ности: изобретения, полезные модели и промышленные образцы. Следует отме­тить, на сегодняшний день в сфере недропользования в хозяйственный оборот с целью получения финансовой выгоды включаются, в основном, объекты патентно­го права.

В параграфе 2.3. «Геологическая информация в режиме коммерческой тайны и в режиме общественного достояния» коммерческая тайна рассматрива­ется не в качестве объекта гражданских прав, а в качестве правового режима ин­формации, потому что любая тайна - это не объект права, а правовой режим объек­та.

Коммерческую тайну нельзя ассоциировать с исключительным правом, так как сама природа информации, составляющей коммерческую тайну, предполагаю­щая сохранение ее в тайне настолько долго, насколько это возможно, исключает ее публикацию, а затем передачу в общественное достояние по прошествии опреде­ленного времени. Кроме того, государство не предоставляет обладателю информа­ции, находящейся в режиме коммерческой тайны, временную монополию, являю­щуюся сердцевиной исключительного права, не проводит экспертизу в лице госу­дарственного органа исполнительной власти и не выдает от своего имени охран­ный документ, подтверждающий легальную монополию и закрепляющий за пра­вообладателем исключительное право.

Гражданский кодекс РФ дает определение коммерческой и служебной тай­ны, выделив юридически значимые признаки, необходимые и достаточные для признания информации служебной и коммерческой тайной: информация должна иметь действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неиз­вестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. От­ношения, связанные с отнесением информации к коммерческой тайне, передачей такой информации, охраной ее конфиденциальности, регулируются Федеральным законом «О коммерческой тайне». Закон определяет коммерческую тайну как кон­фиденциальность информации, позволяющую ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных рас­ходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду.

При этом следует учитывать, что существуют сведения, которые не могут составлять коммерческую тайну. В частности, не могут находиться в режиме ком­мерческой тайны сведения о балансовых запасах нефти и растворенного в нефти газа в соответствии со ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне».

Право на отнесение информации к информации, составляющей коммерче­скую тайну, и на определение перечня и состава такой информации принадлежит обладателю такой информации. Организация и технология делопроизводства опре­деляются самим обладателем коммерческой тайны с учетом специфики деятельно­сти предприятия. Основой конфиденциального делопроизводства на предприятии, деятельность которого связана с геологическим изучением недр, может стать сис­тема локальных правовых актов, которыми вводятся в действие внутренние норма­тивные документы предприятия, например: «Положение о коммерческой тайне»,

14

«Правила внутреннего распорядка», «Инструкция по работе с документацией», должностные инструкции, трудовые контракты и др.

Для предприятий, занимающихся геологическим изучением недр в режиме коммерческой тайны могут существовать информационные ресурсы, которые от­несены к первичным и интерпретационным. В связи с тем, что существует большой массив интерпретационных геологических информационных ресурсов, возникает проблема установления правового режима производной (обработанной) информа­ции. Если исходные сведения конфиденциальны, то статус производной информа­ции, очевидно, зависит от степени (глубины) обработки исходной информации. Информация, не утерявшая секретных свойств в результате обработки, остается конфиденциальной и контролируется ее обладателем. Продукция, созданная на основе сведений конфиденциального характера, при условии, что эти сведения прошли обработку, исключающую причины ее секретности, может распростра­няться свободно.

В соответствии с законом РФ «О недрах» предприятия, выполняющие геоло­го-разведочные работы как за государственный, так и за свой счет, обязаны сда­вать свои материалы, должным образом оформленные, в федеральный или терри­ториальные фонды геологической информации; при этом фонды относятся к этой информации как конфиденциальной.

Режим общественного достояния реализуется через механизм общего дозво­ления на равный доступ к преднамеренно открытым сведениям, но открытость ин­формации автоматически не исключает ее из сферы правового регулирования. Пе­реход информационных ресурсов в общественное достояние предусмотрен законом РФ «Об авторском праве и смежных правах»: истечение срока действия авторского права на произведения означает их переход в общественное достояние. Произведе­ния, которым на территории РФ никогда не предоставлялась охрана, также счита­ются перешедшими в общественное достояние.

Следует отметить, что существует такой нетрадиционный объект интеллек­туальной собственности как открытие, являющийся специфическим для российско­го законодательства, поскольку в большинстве стран мира он особым образом не выделяется. Аналогичным объектом интеллектуальной собственности является от­крытие месторождений полезных ископаемых. Законодательство не закрепляет за авторами открытий или иными лицами исключительных прав на объект. Открытие как результат познавательной деятельности с момента обнародования становится всеобщим достоянием; за авторами открытий признается право на авторство и пра­во на имя.

В параграфе четвертом «Государственное управление геологическими информационными ресурсами» подчеркивается, что долгосрочное и устойчивое функционирование сырьевой базы нефтегазодобывающей отрасли требует плано­мерного геологического изучения нефтегазоносных территорий, которое невоз­можно без государственного регулирования, стимулирующего государственные и негосударственные предприятия не только на поиски и разведку полезных иско­паемых, но и на проведение более ранних стадий геологоразведочных работ, фун­даментальных исследований и региональных работ современного уровня. Решение этих задач связано, в том числе, и с управлением геологическими информацион­ными ресурсами.

Государственное управление геологическими информационными ресурсами предусматривает: государственный геологический контроль; государственную гео-

15

логическую экспертизу запасов полезных ископаемых и информации о недрах; го­сударственную регистрацию всех проводимых работ по геологическому изучению и использованию недр; передачу информации о результатах выполненных работ всеми предприятиями независимо от форм собственности и источников финанси­рования в Российский федеральный геологический фонд и его территориальные (региональные) подразделения.

Порядок и условия использования указанной информации определяются фе­деральным органом управления государственным фондом недр. Постановление правительства РФ «О плате за геологическую информацию» противоречит основ­ным направлениям государственного управления геологическими информацион­ными ресурсами: формированию, защите информационных ресурсов и содействию становления рынка информационных ресурсов. В документе идет речь о продаже геологических информационных ресурсов (если не принимать во внимание то, что в самом постановлении говорится о продаже идеального объекта - геологической информации) по себестоимости, т.е. о переходе пользователям недр права собст­венности на государственные информационные ресурсы. Необходимо совершенст­вование механизма предоставления пользователям недр геологической информа­ции, полученной за счет государственных средств. Для этого государственные гео­логические информационные ресурсы должны быть поставлены на учет в качестве нематериальных активов, а предоставление (получение) права на использование нематериальных активов должно осуществляться на основании лицензионных (ис­ключительная, неисключительная, открытая лицензия), авторских (о передаче ис­ключительных, неисключительных прав), договоров коммерческой концессии и других аналогичных договоров.

На основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр в федеральный и территориаль­ные фонды геологической информации, а также на основе государственной отчет­ности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископае­мых и их добычу, федеральным органом управления государственным фондом недр (ныне федеральным агентством по недропользованию) составляется и ведется государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых.

Статья 29 Закона РФ «О недрах» предусматривает обязательную государст­венную экспертизу информации о разведанных запасах, а сама экспертиза отнесена к исключительной компетенции органов государственной власти РФ. Но порядок проведения такой экспертизы в настоящее время не установлен, так как Минюстом РФ отказано в регистрации Положения о порядке проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической и экономической ин­формации о предоставляемых в пользование участках недр, утвержденного прика­зом МПР РФ 13 апреля 1998 года.

Глава 3 «Геологические информационные ресурсы как элемент состава имущества предприятия» состоит из четырех параграфов.

В параграфе первом «Документирование геологической информации» указано на двойственный подход к определению в действующем законодательстве понятия «документ». Если в законе «Об информации, информатизации и защите информации» документ отождествляется с зафиксированной на нем информацией, то согласно п. 2 ст. 1 Закона «Об обязательном экземпляре документов» документ -это материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста,

16

звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и про­странстве в целях хранения и общественного использования. Представляется, что применительно к гражданско-правовым целям отождествлять информацию и ее но­ситель нельзя.

Как известно, одним из требований для включения к бухгалтерскому учету активов в качестве нематериальных является наличие надлежаще оформленных до­кументов, подтверждающих существование самого актива и исключительного пра­ва у организации на результаты интеллектуальной деятельности.

В приложении к Методическим рекомендациям по инвентаризации прав на результаты научно-технической деятельности приведен примерный перечень до­кументов, подтверждающих права на результаты научно-технической деятельно­сти. Такими документами, в частности, являются: патент на изобретение; свиде­тельство на полезную модель; патент на промышленный образец; свидетельство об официальной регистрации программ для ЭВМ; свидетельство об официальной ре­гистрации баз данных; договор об уступке патента на изобретение; договор об ус­тупке свидетельства на полезную модель; договор об уступке патента на промыш­ленный образец; авторский договор о передаче исключительных прав и т.д.

Нормы, содержащие требования к приданию объективной формы результа­там геологического изучения недр, содержатся в Технической инструкции по про­ведению геофизических работ приборами на кабеле в нефтяных и газовых скважи­нах, Инструкции о содержании, оформлении и порядке представления в ГКЗ СССР материалов по подсчету запасов нефти и горючих газов, в п. 6 Порядка представ­ления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территори­альный фонды геологической информации. Тем не менее проблемы, связанные с недостатком норм современного уровня, регламентирующих способы и порядок объективизации информации, существуют и затрудняют использование геологиче­ской информации в хозяйственном обороте.

В параграфе втором «Учет геологических информационных ресурсов в нематериальных активах предприятия» показана возможность включения гео­логических информационных ресурсов как части имущества в состав нематериаль­ных активов предприятия.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О бухгалтерском учете» ве­дется непрерывный учет имущества организаций, а в соответствии с Положением по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ права на объ­екты интеллектуальной деятельности учитываются в качестве нематериальных ак­тивов предприятия.

Нематериальные активы - это затраты предприятия долгосрочного периода в хозяйственной деятельности, приносящие доход и являющиеся частью внеоборот­ных активов предприятия, не имеющих физического содержания (т.е. материально-вещественной структуры). Следует отметить, что с 1 января 2004 г. произошло су­жение налоговой базы (среднегодовой стоимости имущества предприятия, призна­ваемого объектом налогообложения) за счет исключения нематериальных активов предприятия из объектов налогообложения (ст. 374 НК РФ).

В настоящее время однозначно к нематериальным активам предприятия можно отнести объекты интеллектуальной собственности (исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности), перечисленные в п. 4 ПБУ 14/2000: исключительное право патентообладателя на изобретение, промышленный обра-

17

зец, полезную модель; исключительное авторское право на программы для ЭВМ, базы данных; имущественное право автора или иного правообладателя на тополо­гии интегральных микросхем; исключительное право владельца на товарный знак и знак обслуживания, наименование места происхождения товаров; исключительное право патентообладателя на селекционные достижения.

Между тем, в ст. 257 Налогового Кодекса РФ дан перечень (не исчерпы­вающий) объектов интеллектуальной собственности, которые могут являться объ­ектами нематериальных активов; в частности, к таковым отнесено владение «ноу-хау», секретной формулой или процессом, информацией в отношении промышлен­ного, коммерческого или научного опыта. Кроме того, в приказе ГКНТ России от 29 января 1997 № 13 «О распределении интеллектуальной собственности в догово­рах на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и техноло­гических работ и в договорах о совместной научно-технической деятельности, за­ключаемых между российскими и иностранными организациями» в перечне объек­тов интеллектуальной собственности присутствует и ноу-хау - техническая, орга­низационная или коммерческая информация, составляющая секрет производства товаров, работ и услуг, имеющая действительную или потенциальную коммерче­скую ценность в силу ее неизвестности третьим лицам и обеспеченная на законных основаниях необходимой охраной.

Следовательно, существует реальная возможность предприятиям нефтегазо­вого комплекса, деятельность которых связана с геологическим изучением недр, самостоятельно расширять и дополнять перечень, приведенный в ПБУ 14/2000, включая в состав нематериальных активов геологические информационные ресур­сы, охраноспособные в режиме коммерческой тайны.

Третий параграф «Оценка геологических информационных ресурсов» по­священ проблеме оценки геологических информационных ресурсов как части имущества предприятия. Порядок расчета стоимости объектов экономической дея­тельности строго нормирован и регламентирован. Это вызвано, прежде всего, тем обстоятельством, что стоимостные показатели играют важную роль в экономиче­ских взаимоотношениях субъектов экономической деятельности. От их правильно­го определения, обоснования и применения зависят результаты хозяйственной дея­тельности предприятий.

В отношении учета особенностей формирования цен и определения иных стоимостных показателей конкретных видов продукции действует система ведом­ственных инструкций, методических рекомендаций и положений. В геологоразве­дочной отрасли существует необходимость разработки отраслевой методики со­временного уровня, позволяющей формировать цены и определять иные стоимост­ные показатели продукции, получаемой при осуществлении видов деятельности, связанной с геологическим изучением недр.

Анализ содержания документов, имеющих методологический характер, по­казал, что первичная стоимость объектов интеллектуальной собственности - это часть стоимости действующего предприятия, равная сумме затрат на их приобре­тение, изготовление и доведение до состояния, в котором они пригодны к исполь­зованию в запланированных целях. На рынке товаров и услуг информационная продукция и объекты интеллектуальной собственности реализуются не по перво­начальной их стоимости, которая определялась для целей бухгалтерского учета, а по рыночным ценам, зависящим от конъюнктуры рынка и других экономических условий. Под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероят-

18

ная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, распо­лагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

Рынок оценочных услуг интеллектуальной собственности еще не сложился и это создает непростые ситуации для предприятий при включении нематериальных активов в бюджеты. Чрезвычайно актуальны вопросы оценки исключительных прав на программные продукты, технологии, базы данных и на другие объекты ав­торских прав. Не менее проблематичной является и оценка информационных ре­сурсов, находящихся в режиме коммерческой тайны.

При определении рыночной цены геологических информационных ресурсов необходимо учитывать, что наиболее ходовыми являются сведения, содержащиеся в первичных и обобщенных информационных геологических ресурсах. Повышен­ным спросом пользуются (особенно у зарубежных покупателей) сейсмограммы, космофотоснимки, образцы керна, пробы нефтей и газов и другие источники ин­формации, наличие которых при применении новых средств обработки и про­граммного обеспечения, могут дать новую, совершенно уникальную геологиче­скую информацию, которая не была получена предшествующими пользователями.

В четвертом параграфе «Государственная поддержка процессов коммер­циализации результатов интеллектуальной деятельности в сфере геологиче­ского изучения недр» обоснована необходимость нового подхода к развитию неф­тегазового сектора; его надо рассматривать как наукоемкую, высокотехнологич­ную сферу деятельности. Современный нефтегазовый сектор в состоянии стать фактором повышения научно-технического уровня всей российской экономики, но только при условии государственной поддержки продвижения инновационных процессов и результатов интеллектуальной деятельности в сфере недропользова­ния в хозяйственный оборот.

В странах с развитым информационным правом существуют правительст­венные программы развития норм права и определенная политика в сфере защиты национальных информационных ресурсов. При этом определяются правовые ха­рактеристики информационных изделий и продуктов как объектов бизнеса и хо­зяйственной деятельности.

В российских нормативно-правовых актах последнего времени начала про­слеживаться позиция государства в разработке механизмов вовлечения результатов интеллектуальной деятельности в хозяйственный оборот. Вовлечение результатов научно - технической деятельности в хозяйственный оборот рассматривается Пра­вительством РФ как одно из ключевых направлений подъема российской экономи­ки, обеспечивающее реализацию национальных интересов России.

Управление результатами интеллектуальной деятельности предполагает при­нятие управленческих решений, направленных на использование этих результатов для решения социально-экономических задач, на получение доходов от их исполь­зования. Такое управление от имени государства призван осуществлять федераль­ный орган управления государственным фондом недр (Федеральное агентство по недропользованию). На уровне Федерального агентства по недропользованию есть реальная возможность проработать механизм включения геологических информа­ционных ресурсов в хозяйственный оборот. Для этого необходимо государствен­ные геологические информационные ресурсы включить в состав федерального имущества в качестве нематериальных активов федеральных унитарных предпри-

19

ятий, казенных предприятий либо государственных учреждений, подведомствен­ных Федеральному агентству. Представляется целесообразным также использова­ние опыта создания офисов коммерциализации разработок, которые призваны ре­шать вопросы, связанные с оценкой коммерческого потенциала разработок, защи­той интеллектуальной собственности, передачей интеллектуальной собственности по лицензионным соглашениям.

Согласно Основным направлениям реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельно­сти государственное управление заключается также и в стимулировании инвесто­ров, творческих коллективов и организаций в создании наукоемкой продукции. Между тем, ликвидация отчислений на ВМСБ и замена платежей за добычу нало­гом на добычу лишила геологическую службу устойчивого бюджетного финанси­рования; но при этом не было создано институционального оформления соответст­вующих стимулов для добывающих компаний, без которых не гарантировано ча­стное финансирование геологоразведочных работ

Использование отдельных элементов зарубежного опыта в области органи­зации исследовательского процесса вполне приемлемо для сферы геологического изучения недр: в частности, финансирование геологоразведочных работ за счет выпуска государственных специализированных акций и правительственных гран­тов, апробация практики соглашений о проведении совместных исследований меж­ду государственными организациями и промышленными фирмами или малым биз­несом или закрепление прав интеллектуальной собственности, создаваемой за счет государства, непосредственно за университетами и другими неприбыльными науч­ными организациями

В приложении к работе представлены схемы и таблицы, иллюстрирующие некоторые положения диссертационного исследования.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1.  К вопросу о понятии «геологическая информация»// Сб.научных трудов
«Правовые проблемы нефтегазового комплекса». Вып. 1. Тюмень: Изд-во «Вектор-
Бук», 1999. С.112-119. 0,3 п.л.

2.             Схемы и оценки проведения тендеров объектов природопользования //
Нефть, газ и право. 1997. № 6. 0,2 п.л. (В соавторстве).

3.             Содержание взаимоотношений органов местного самоуправления с пред­
приятиями нефтегазового комплекса в сфере природопользования/ Развитие регио­
на: политические, экономические, правовые и социокультурные аспекты. Альма­
нах. Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2000. С. 140-144. 0,2 п.л. (В соавторстве).

4.      Организационно-правовые формы предприятий НГК/ Развитие региона:
политические, экономические, правовые и социокультурные аспекты. Альманах.
Тюмень: Изд-во «Вектор Бук», 2000. С. 233-236. 0,15 п.л.

5.             Некоторые правовые проблемы разграничения права собственности на
недра и ресурсы недр/ Ученые записки Института государства и права ТГУ. Вы­
пуск 1. Актуальные проблемы цивилистики. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2000. С. 180-
184. 0,2 п.л. (В соавторстве).

6.             Содержание   взаимоотношений   органов   местного   самоуправления   с
предприятиями нефтегазового комплекса в финансовой сфере// Сб.научных трудов

20

«Правовые проблемы нефтегазового комплекса». Вып. 2. Тюмень: Изд-во «Вектор-Бук», 2001. С. 167-173. 0,3 п.л.

7.             Нефтегазовое   законодательство   субъектов   Российской   Федерации//
Сб.научных трудов «Правовые проблемы нефтегазового комплекса». Вып. 2. Тю­
мень: Изд-во «Вектор-Бук», 2001. С. 112-120. 0,5 п.л. (В соавторстве).

8.             Государственное регулирование малого предпринимательства в нефтега­
зовом секторе ТЭК/ Регион как объект   управления: реальность, тенденции, про­
гнозы. Альманах. Тюмень: Тюменский гос. институт мировой экономики, управле­
ния и права, 2001. С. 213-218. 0,25 п.л. (В соавторстве).

9.             Договорные отношения органов местного самоуправления с предпри­
ятиями нефтегазового комплекса/ Регион как объект управления: реальность, тен­
денции, прогнозы. Альманах. Тюмень: Тюменский гос. институт мировой эконо­
мики, управления и права, 2001. С. 222-229. 0,3 п.л.

10.О необходимости геолого-экономической оценки ресурсов недр (тези­сы)// Материалы Всероссийской научной конференции «Геология и нефтегазонос-ность Западно-Сибирского мегабассейна». Тюмень, 2002. С. 13-15. 0,1 п.л.

11.    Правовые основы рационального использования недр при освоении неф­
тяных и газовых месторождений в Российской Федерации // Сб. научных трудов
«Правовые проблемы нефтегазового комплекса». Вып. 3. Тюмень: Изд-во «Вектор-
Бук», 2002. С. 107-112. 0,25 п.л.

12.    Создание геофизической продукции: правовой аспект (тезисы)// Мате­
риалы научно-технической конференции «Нефть и газ: проблемы недропользова­
ния, добычи и транспортировки». Тюмень, 2002. С. 27. 0,05 п.л.

13.    Результаты   геологоразведочных   работ   как   объекты   хозяйственной
деятельности   //   Сб.   научных   трудов   «Правовые   проблемы   нефтегазового
комплекса». Вып. 4. Тюмень: Тюменский государственный институт мировой
экономики, управления и права, 2003. С. 78-84. 0,3 п.л.

14.О праве собственности на геологическую информацию // Сб. научных трудов «Правовые проблемы нефтегазового комплекса». Вып. 5. Тюмень: Отдел правовых проблем нефтегазового комплекса ТюмЦ СО РАН, ТГНГУ, 2003. С. 104-109. 0,3 п.л.

21

На правах рукописи

Сердюкова Наталия Викторовна

ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ПО РОССИЙСКОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ:

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ

Специальность 12.00.14. - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Томск - 2003

Работа выполнена на кафедре финансового права Юридического института Томского государственного университета.

Научный руководитель:                             кандидат  юридических  наук,  доцент

Зуев Виталий Михайлович

Научный консультант:                                доктор юридических наук

Плесовских Виктор Данилович

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

Защита состоится__________________2003 года в____час. на заседании

диссертационного совета Д.212.274.06 в Тюменском государственном университе­те, по адресу: 625003, г. Тюмень, ул. Ленина, 38.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государст­венного университета

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук                                                                          В.Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Рассмотрение вопросов укрепления финансовой дисциплины и правопорядка приобретает особое значение в условиях становления и развития в Российской Федерации рыночной экономики. Новые подходы к федеративному устройству России, реформирование финансовой систе­мы и формирование новой финансовой политики государства требуют целостности государственных и муниципальных денежных фондов и их рационального исполь­зования.

Финансовое право, как самостоятельная, а ныне и наиважнейшая отрасль российского права, получило значительный импульс своего развития. Оно призва­но обеспечить дальнейшее решение вопросов перехода от административно управ­ляемой экономики к рыночной, социально ориентированной и основанной на сво­боде волеизъявления экономике. Реализация и совершенствование конституционно установленных гарантий для новых экономических прав и свобод являются акту­альными задачами современности. Для этого требуются фундаментальные иссле­дования, в том числе в сфере правового принуждения за нарушения порядка осу­ществления финансовой деятельности и соблюдения при этом конституционных прав и свобод человека и гражданина и обеспечения его свободного развития.

В правовой литературе последних лет стало больше уделяться внимания во­просам юридической ответственности за финансовые правонарушения. Вместе с тем общая теория юридической ответственности по-прежнему противоречива и в ней до сих пор имеются спорные вопросы, требующие дальнейшего исследования. В частности, нет еще единства во взглядах правоведов в определении самого поня­тия ответственности, на соотношение правовых санкций и юридической ответст­венности, на практический выбор видов и мер ответственности в современных ус­ловиях.

Вопрос о природе финансово-правовой ответственности является одним из дискуссионных в правоведении. Споры вызывают как сам факт наличия такого ви­да ответственности, так и вопросы, касающиеся природы финансовых санкций, по­рядка их применения, определения признаков и состава финансового правонару­шения. В связи с этим, анализ проблем становления и развития финансово-

4

правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственно­сти является одним из приоритетных направлений финансово-правовой науки и необходим для повышения роли отрасли финансового права на современном этапе.

Становление правовых основ финансово-правовой ответственности характе­ризуется большим количеством нормативно-правовых актов, что отражает повы­шенное внимание к мерам принуждения финансового характера со стороны госу­дарства. Однако большое количество актов подзаконного характера, противоречи­вость и бессистемность нормотворчества не может способствовать формированию этого нового правового института. Отсутствие полноценного, лишенного противо­речий финансового законодательства привело к тому, что основные положения института финансового принуждения и финансовой ответственности не были в достаточной мере отражены на законодательном уровне, а в основном вырабатыва­лись в процессе правоприменительной деятельности. Указанное обстоятельство, в свою очередь, дало всплеск к появлению теоретических работ по различным на­правлениям и аспектам защиты финансового законодательства.

Практика показала, что назрела необходимость разработки новой правовой системы и института финансово-правовой ответственности, общие положения ко­торого нашли бы отражение в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и теоретических основах общеправовой ответственности. Особенно остро стоят вопросы отграничения финансово-правовой ответственности от иных видов юридической ответственности и дальнейшего укрепления ее самостоятельности в системе иных мер государственного принуждения. Основные проблемы, связанные с применением мер финансового принуждения, обусловлены несовершенством их правовой регламентации. Надлежащим образом не проработан правовой механизм привлечения к ответственности за финансовые правонарушения, не урегулирована сама система ответственности в сфере бюджетного, валютного, банковского зако­нодательства, а также за нарушения правил ведения кассовых операций.

Все названные проблемы, а также некоторые другие теоретические и прак­тические вопросы становления и развития института финансово-правовой ответст­венности обуславливают значимость и актуальность темы диссертации.

Степень научной разработанности темы исследования. Институт финан­сово-правовой ответственности является достаточно новым в российской юридиче-

5

ской науке. Вместе с тем, отдельные вопросы финансово-правовой ответственно­сти рассматривались и в советской теории финансового права. Ряд положений, сформулированных в тот период, актуален и сейчас, но большинство из них утра­тили свою значимость в связи с изменением экономической, социально-политической и правовой реальности и изменением содержания отрасли финансо­вого права.

В последние годы вопросы применения финансовых санкций за нарушения порядка осуществления финансовой деятельности все чаще находят отражение в исследованиях ученых-правоведов. Однако эти исследования касаются лишь неко­торых специфичных аспектов применения финансовых санкций и мер финансово­го принуждения. При общем значительном числе научных публикаций большинст­во авторов рассматривают проблему финансово-правовой ответственности, прежде всего, с позиции экономической теории, лишь косвенно затрагивая соответствую­щие правовые проблемы. Многие работы, чуть ли не с момента их выхода в свет, утрачивают актуальность в связи с бурным развитием российского законодатель­ства и коренным изменением его принципиальных положений.

Возросшая роль финансово-правового регулирования экономики и ради­кальные изменения в законодательстве, вызвали потребность комплексного иссле­дования финансово-правовой ответственности, которое до сих пор еще не прово­дилось. На данный период времени пока нет монографических работ, непосредст­венно посвященных комплексному анализу института финансово-правовой ответ­ственности и его структурных элементов. Некоторые единичные вопросы финан­совых санкций и проблем финансовой ответственности изложены в учебной лите­ратуре по финансовому праву.

Из публикаций дореволюционного периода, имеющих отношение к данной проблематике, следует назвать работы основоположников финансовой науки в России Н.И. Тургенева, И.Х.Озерова, В.А.Лебедева, И.И.Янжула, В.П.Безобразова, П.Гензеля, Л.Яснопольского. В них рассматривались отдельные теоретические проблемы финансово-правовой науки, в частности, вопросы финансового контроля и финансового принуждения.

Теоретическая база исследования. При исследовании теоретических ас­пектов   правонарушений   и   ответственности   использовались   труды   ученых-

6

правоведов по теории права: Алексеева С.С., Базылева Б.Т., Братуся С.Н., Булато­ва А.С., Денисова Ю.А., Додина Е.В., Иоффе О.С., Козунина А.И., Котляревского Г.С., Лейста О.Э., Малеина Н.С., Назарова Б.А., Недбайло П.Е., Петелина А.И., Ре-бане И.А., Сабо И., Самощенко И.С., Фарукшина М.Х., Черных Е.В., Явича Л.С. и других.

В процессе исследования проанализированы работы ученых в области адми­нистративного права, посвященные вопросам государственного управления и кон­троля, административных правонарушений и административно-правовых санкций: Алехина А.П., Бахраха Д.Н., Васильева Р.Ф., Веремеенко И.И., Воловича В.Ф., Га-лагана И.А., Кармолицкого А.А., Кожевникова С.Н., Козлова Ю.М., Лунева А.Е., Рябова Ю.С., Студеникиной М.С., Халфиной Р.О., Якубы О.М.

Базовыми для анализа специальных вопросов явились исследования специа­листов в области финансового права: Андреева А.В., Белинского Е., Бесчеревных В.В., Брызгалина А.В., Горбуновой О.Н., Гусевой Т.А., Зуева В.М., Карасевой М.В., Комягина Д., Курбатова А., Малиновской В.Н., Пепеляева С.Г., Репецкого В.Н., Ровинского Е.А., Розанова И.И., Терновой Л.В., Хаменушко И.В., Химичевой Н.И., Юстус О.И., и других.

При написании работы использовались и ряд диссертационных исследова-

НИИ .

¹ См.: Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук по темам: «Финансово-правовые средства обеспечения государственной финансовой дисци­плины» (Розанов И.И., 1971 год); «Финансово-правовые санкции: понятие, особенности, виды, основания применения» (Андреев А.В., 1984 год); «Административная ответствен­ность за нарушение налогового законодательства» (Кролис Л.Ю., 1996 год); «Налоговое правонарушение как основание административной ответственности» (Передернин А.В.,1997 год); «Ответственность за нарушение таможенного законодательства (финансо­во-правовые аспекты)» (Малиновская В.Н., 1997 год); «Финансово-правовая ответствен­ность налогоплательщиков-организаций» (Юстус О.И., 1997 год); «Государственно-правовые основы валютного регулирования и валютного контроля» (Осипов С.К., 2000 год); «Административная ответственность за нарушения в сфере налогообложения» (Гон­чаров А.В., 2000 год); «Налоговые санкции в системе мер финансово-правовой ответст­венности» (Арсланбекова А.З., 2001 год); «Проблемы совершенствования механизма на-

7

Цель и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследо­вания является комплексный анализ теоретических и практических вопросов ста­новления и развития института финансово-правовой ответственности в Российской Федерации и определение основных направлений его совершенствования. Для дос­тижения этой цели в диссертации были поставлены и решались следующие задачи:

-   выявление сущности и особенностей финансово-правовой ответственности
как самостоятельного вида юридической ответственности;

-   определение места и роли финансово-правовой ответственности в системе
мер государственного принуждения в сфере организации государственных и муни­
ципальных финансов и осуществлении финансовой деятельности;

-анализ особенностей финансовых санкций и мер финансово-правовой от­ветственности как необходимых разновидностей проявления государственного принуждения в сфере финансовой деятельности;

-   авторские подходы к понятию и структуре финансового правонарушения
как основания для применения финансово-правовой ответственности, определение
его признаков и элементов состава;

-   анализ основных этапов развития российского законодательства в области
обеспечения защиты финансового правопорядка; характеристика современного со­
стояния правовой регламентации института финансово-правовой ответственности;

-   исследование действующей системы нормативно-правовых актов, регули­
рующих порядок, основания и сроки привлечения к финансово-правовой ответст­
венности; выявление сущности и характера мер финансово-правового принужде­
ния в сфере действующего бюджетного, налогового, валютного, таможенного за­
конодательства, правил ведения кассовых операций;

-   внесение предложений по совершенствованию правовой основы и устране­
нию пробелов и противоречий в действующем финансовом законодательстве;

-   поиск путей и перспектив дальнейшего развития мер финансово-правовой
ответственности.

Научная новизна исследования определяется как выбором недостаточно изученной проблемы, так и обоснованием выносимых на защиту положений,

логового контроля и порядка привлечения к налоговой ответственности» (Гусева Т.А., 2001 год); «Налоговая ответственность налогоплательщиков» (Мачехин В.А., 2002 год).

имеющих значение для развития финансово-правовой теории и охранительной дея­тельности органов, осуществляющих финансовую деятельность. В работе впервые предпринята попытка комплексного исследования вопросов финансово-правовой ответственности, взятых в последовательном развитии и в соотношении с эволю­цией отрасли финансового права. Благодаря этому исследование, а также получен­ные на его основе выводы, позволяют показать не только отдельные недостатки существующего организационно-правового механизма, но и выявить основные проблемы, без решения которых нельзя добиться объективно необходимого прин­ципиального улучшения его функционирования.

Серьезным препятствием для глубокого научного анализа финансово-правовой ответственности являются частые изменения действующего законода­тельства, вносимые разными субъектами нормотворчества. Это обстоятельство во многом предопределило последовательность научных изысканий. В начале были исследованы и обобщены основные виды финансово-правовых мер воздействия за нарушения отдельных разновидностей финансовой дисциплины: бюджетной, нало­говой, валютной, кассовой. Затем была выстроена логическая последовательность и правомерность применяемых финансово-правовых санкций в системе мер ответ­ственности.

На защиту выносятся следующие научные положения и практические рекомендации, отражающие элементы новизны исследования:

1. Формирование российского финансового права в качестве самостоятель­ной отрасли современной правовой системы предполагает наличие специальных, характерных только для данной отрасли права мер принуждения, в том числе мер ответственности. Это особенно проявилось с развитием налогового и бюджетно­го законодательства, организацией государственного принуждения в сфере фис­кальных правонарушений.

Финансово-правовая ответственность включает в себя все признаки, которые характеризуют ее как правовую. Этот вид ответственности проявляется в наложе­нии взысканий имущественного характера, не имевших места ранее до совершения финансового правонарушения. Финансово-правовая ответственность основана на общих принципах юридической ответственности (законности, ответственности

9 только за вину, справедливости, индивидуализации, неотвратимости наказания и

ДР-)-

2.    За   нарушения   финансового   законодательства   наряду   с   финансово-
правовой ответственностью за финансовое правонарушение применяются и иные
виды юридической ответственности. При разграничении финансово-правовой и
административно-правовой ответственности, меры которых представляют собой
определенные виды денежных взысканий, необходимо учитывать субъектный со­
став соответствующих видов правонарушений и порядок применения мер ответст­
венности. Применение за финансовое правонарушение иных видов ответственно­
сти, наряду с финансово-правовой, есть нарушение важнейшего принципа одно­
кратности ответственности: за одно нарушение - одно наказание.

3.         Финансово-правовая ответственность - одна из действенных мер охраны
финансовых отношений, существующая самостоятельно наряду с иными мерами
защиты субъективных прав и мерами превентивного характера, обеспечивающими
эффективность   механизма   финансово-правового   регулирования.    Финансово-
правовая ответственность в общей системе государственного принуждения пред­
ставляет собой один из его видов, наряду с предупреждением, пресечением и вос­
становлением нарушенных прав в сфере финансов, имеющая собственную право­
вую природу и самостоятельное место в финансовых правоотношениях.

4.         Роль финансово-правовой ответственности в сфере укрепления финансо­
вой дисциплины находит свое проявление в качестве ее юридических функций.
Принципиальное назначение финансовой ответственности заключается в том, что
ее реализация в виде финансовых санкций имеет не только мотивационное, устра­
шающее воздействие на потенциальных нарушителей финансово-правовых норм,
но и восстановительный характер. Восполнение потерь государственной или му­
ниципальной казны может осуществиться в полной мере, если за ним стоит воз­
можность применения особого рода государственного принуждения за нарушения
порядка финансовой деятельности. Финансово-правовая ответственность имеет
принципиальное значение для предупреждения нарушений финансового законода­
тельства, наказания правонарушителя с учетом его характеристики, а также для
компенсации потерь соответствующих фондов денежных средств.

10

5.      Меры финансово-правовой ответственности реализуются в виде примене­
ния к нарушителю предусмотренных законом финансово-правовых санкций. Фи­
нансово-правовые санкции являются частью системы правовых санкций. Они нала­
гаются в случае нарушения предписаний финансово-правовых норм и должны
быть установлены только на федеральном уровне. Кроме того, финансовые санк­
ции могут выступать не только в виде мер финансово-правовой ответственности,
но и в виде обеспечительных мер, направленных на компенсацию потерь финансо­
вых фондов.

6.      В сфере финансовой деятельности различаются три вида правонарушений:
уголовные преступления, административные проступки и финансово-правовые на­
рушения, урегулированные нормами отрасли финансового права. Основанием для
применения финансово-правовых санкций как мер финансово-правовой ответст­
венности является нарушение требований финансово-правовых норм, представ­
ляющее собой специфическое финансовое правонарушение. Финансовое правона­
рушение связано с формированием, распределением и расходованием бюджетов,
внебюджетных и децентрализованных фондов и, значит, является нарушением тре­
бований именно финансового законодательства. Это позволяет выделить дополни­
тельно ряд его особенностей и отграничить его от других видов правонарушений,
особенно от административных проступков. Сложность видится в специфике фи­
нансовой деятельности как особого вида управленческой деятельности, построен­
ной на отношениях власти-подчинения. Отличительными признаками финансового
правонарушения является его особый субъектно-объектный состав, и специфичный
порядок применения мер ответственности за него.

7.      На основе анализа финансового законодательства и общего понятия фи­
нансово-правовой ответственности выделены виды финансовой ответственности,
применяемые за различные финансовые правонарушения. К видам финансовой от­
ветственности отнесены финансово-правовые санкции за нарушения бюджетного,
таможенного, валютного, банковского законодательства, за совершение налоговых
правонарушений, а также за нарушение порядка ведения кассовых операций.   В
каждой их этих сфер правового регулирования объем мер финансово-правового
воздействия различен и не везде полностью сформировался.

11

8. Практические предложения по совершенствованию законодательства и выводы о перспективах развития правового института финансовой ответственно­сти сделаны по следующим направлениям. Прежде всего, назрела необходимость законодательного разграничения мер финансово-правовой и иных видов юридиче­ской ответственности за нарушения финансовой дисциплины. Не менее важна не­обходимость конституционного разграничения предметов ведения Российской Фе­дерации и ее субъектов в сфере финансово-правового регулирования. Обязательно законодательное закрепление понятия «финансовое правонарушение» как основа­ния финансово-правовой ответственности и четкое разграничение на федеральном уровне составов правонарушений и их признаков в сфере финансовой деятельно­сти; а также исключение возможности одновременного применения мер админист­ративной и финансовой ответственности. Необходимо также: установить четкий порядок привлечения к финансовой ответственности за налоговые правонарушения и за иные нарушения финансовой дисциплины; ввести критерии профессионально­го уровня сотрудников, наделенных правомочиями по применению мер финансо­вого принуждения, в том числе работников судебных органов. Исключительно важно также создание единой информационной базы статистических данных по правонарушениям в сфере финансовой деятельности.

Методологическую и эмпирическую основы исследования составляют комплексы принципов науки финансового права, а также общие и специальные ме­тоды научного исследования: конкретно-социологический, исторический, сравни­тельно-правовые методы и метод нормативно-логического анализа. При изучении правовых норм автором применялись методы диалектического познания, систем­ный и логический подходы, иные частные научные приемы исследования, что по­зволило выявить определенные закономерности и тенденции развития правового регулирования финансово-правовой ответственности, определить основные про­блемы и возможные пути их разрешения. Тенденции правового регулирования, ос­новные противоречия, возможные пути их преодоления анализировались с пози­ций объективных закономерностей современного развития отрасли финансового права.

Эмпирическую базу исследования составили Постановления Пленумов Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, Информационные пись-

12

ма Высшего Арбитражного Суда РФ, постановления и определения Конституци­онного Суда РФ, практика федеральных арбитражных судов.

Для полноты исследований институт финансово-правовой ответственности рассмотрен в его историческом аспекте, проведен анализ судебной практики, путей и перспектив совершенствования правового института финансовой ответственно­сти.

Практическая и теоретическая значимость работы. Прикладное значение положений диссертации заключается в том, что они могут быть применены в прак­тической работе органов законодательной власти при выработке направлений со­вершенствования мер финансово-правовой ответственности и финансовых санк­ций, а также в деятельности правоприменительных органов. Выводы и предложе­ния по исследуемым проблемам могут найти применение в научной и педагогиче­ской работе по курсу финансового права, в процессе подготовки учебных пособий и программ.

Основные направления исследования отражены в содержании диссертаци­онного исследования, последовательно раскрывающем замысел автора. Предложе­ны варианты решений наиболее важных теоретических и практических проблем, возникающих в процессе финансовой деятельности российского государства.

Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссерта­ции ее отдельные положения обсуждались на научно-практических конференциях Томского государственного университета и других ВУЗов Западной Сибири (Ке­меровского, Алтайского университетов), апробированы на кафедре финансового права Юридического института ТГУ. Основные теоретические и практические вы­воды, изложенные в диссертационном исследовании, были отражены в докладах и пяти публикациях автора, в практике преподавательской деятельности Юридиче­ского института Томского государственного университета.

Отдельные практические рекомендации по применению мер финансово-правовой ответственности предлагались и использовались автором в процессе его практической деятельности в органах налоговой полиции и Арбитражном суде Томской области.

13

Структура диссертационной работы обусловлена содержанием темы и включает: введение, три главы, включающие девять параграфов, заключение и спи­сок использованных источников.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность, цель и задачи исследования, ос­вещается степень разработанности проблемы, раскрывается новизна, практическая значимость работы, ее методологическая, теоретическая и эмпирическая основы, приводятся данные об апробации результатов.

Первая глава - «Сущность и особенности финансово-правовой ответст­венности» - включает в себя три параграфа. В первом — «Понятие и место фи­нансово-правовой ответственности в системе мер государственного принуж­дения» - на основе общеправового понятия юридической ответственности раскры­вается понятие финансово-правовой ответственности и выявляется ее место в сис­теме иных мер государственного принуждения. Особое внимание обращено на раз­личные подходы к понятию «юридическая ответственность», что связано с проти­воречиями лексического определения термина «ответственность».

Выделено два основных направления в понимании юридической ответствен­ности: в позитивном и негативном плане. При этом обосновывается необходимость рассмотрения этого правового института только в негативном смысле - как реак­ции на нарушение правовых норм. Автором высказан собственный подход к опре­делению понятия юридической ответственности.

С учетом этого подхода анализируются точки зрения представителей фи­нансово-правовой науки, исследующих вопросы финансового принуждения. Автор приходит к выводу о том, что большинство правоведов в советский период не при­знавало необходимости использования финансово-правовой ответственности как самостоятельной категории мер, применяемой за нарушения финансовой дисцип­лины. Длительное время финансово-правовую ответственность либо вовсе не заме­чали, либо отождествляли с административным принуждением, в том числе с ме­рами административной ответственности. Вопрос о необходимости финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности в системе

14

российского права стал активно обсуждаться в 90-х годах прошлого столетия, с развитием финансового, особенно бюджетно-налогового законодательства.

При исследовании сущности финансово-правовой ответственности автор пришел к выводу о том, что финансово-правовая ответственность включает в себя все признаки, которые характеризуют ее как правовую. Именно в рамках общепра­вовой сущности юридической ответственности находит свое выражение финансо­во-правовая ответственность с характерными для нее видовыми признаками, кото­рые объективно обусловлены спецификой финансового права. Эти признаки про­являются в том, что финансово-правовая ответственность: 1) является средством охраны финансового правопорядка; 2) установлена нормами финансового права, т.е. нормативно определена финансовым законодательством; 3) наступает за осо­бое финансовое правонарушение; 4) обеспечивается специфическими мерами го­сударственного принуждения; 5) связана с применением санкций финансово-правовых норм; 6) выражается в неблагоприятных последствиях для правонаруши­теля, т.е. наложении на него дополнительного обременения имущественного ха­рактера; 7) реализуется в соответствующей постепенно зарождаемой процессуаль­ной форме; 8) реализует охранительные нормы финансового правоотношения; 9) применяется уполномоченными на то субъектами.

Перечисленные признаки в своей совокупности с достаточной полнотой от­ражают суть финансово-правовой ответственности. Вместе с тем, за нарушения финансового законодательства наряду с финансово-правовой ответственностью могут применяться и иные виды ответственности. Поэтому в дальнейшем в работе особое внимание уделяется вопросу об их соотношении и разграничении. В част­ности, отмечается, что основная сложность возникает при разграничении финансо­во-правовой и административной ответственности. Основанием для дискуссий в соотношении указанных видов денежных взысканий является властный характер управленческих отношений, входящих в предмет правового регулирования отрасли административного права, и властный характер финансовой деятельности, регули­руемой нормами финансового права. Попытки разграничения указанных видов санкций предпринимались в законодательной и судебной практике, а также в спе­циальной литературе.

15

Разграничивая меры финансовой и административной ответственности, ав­тор учитывает, что в соответствии со статьей 71 Конституции РФ финансовое ре­гулирование является предметом исключительного ведения Российской Федера­ции; то есть меры, а также основания финансово-правовой ответственности могут устанавливаться только на федеральном уровне. Меры же административной от­ветственности могут быть предусмотрены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов, поскольку подпункт «к» п. 1 статьи 72 Консти­туции РФ относит административное и административно-процессуальное законо­дательство (в том числе установление оснований административной ответственно­сти) к совместному ведению федерации и ее субъектов. В основе разграничения мер административно-правовой и финансово-правовой ответственности наиболее ярко отличен субъектный состав правонарушения и порядок применения соответ­ствующих мер ответственности.

На основании изложенных признаков, автором предлагается следующее оп­ределение финансово-правовой ответственности. Под финансово-правовой ответ­ственностью понимается закрепленная нормами финансового права обязанность правонарушителя претерпевать меры государственного принуждения в виде фи­нансовых санкций карательного характера (штраф, пени) за совершенное им пра­вонарушение в сфере финансовой деятельности государства и местного само­управления.

Второй параграф первой главы — «Основные этапы развития законода­тельства о финансово-правовой ответственности в России» — посвящен ана­лизу поэтапного становления и развития нормативно-правовых актов, регулирую­щих правовой институт финансовой ответственности.

В нем автор отмечает, что анализ нормативных правовых актов позволяет выделить, по крайней мере, три этапа становления и развития правового института финансовой ответственности. Историко-правовой анализ российского законода­тельства показывает, что зарождение первых признаков института финансово-правовой ответственности произошло в середине 19 века с одновременным станов­лением в России отрасли финансового права. При изучении действовавшего в 19-м - начале 20 века законодательства о финансах и финансовой деятельности выявлена последовательность постепенного зарождения института государственного финан-

16

сового принуждения за нарушения порядка осуществления финансовой деятельно­сти.

Второй этап характеризуется как период постепенного законодательного формирования института финансовой ответственности. Автор обращает внимание на значительное число органов, которым было предоставлено право применения финансовых санкций и мер финансового принуждения. Это налоговые органы, ис­полнительные комитеты поселковых и сельских Советов народных депутатов, ор­ганы государственного страхования, профсоюзы, а также суды - по взысканию сумм штрафов с граждан.

Особое внимание в работе уделено периоду развития законодательства, на­чавшегося с принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 года. С этого времени ин­ститут финансово-правовой ответственности стал принимать более осмысленный характер. А заключительным этапом правовой регламентации института финансо­во-правовой ответственности явился последующий процесс кодификации различ­ных областей законодательства.

Проведенный анализ нормативных документов позволил сделать вывод о том, что формирование законодательства о финансово-правовой ответственности в современном периоде времени далеко не завершено. Многие положения норматив­но-правовых актов нуждаются в дальнейшей доработке, в более полном теоретиче­ском осмыслении. Автором выявлена и показана взаимная противоречивость неко­торых актов федерального законодательства, предусматривающих ответственность за различные правонарушения в сфере осуществления финансовой деятельности, а также слабое качество и отсутствие последовательности нормативно-правового обеспечения. Тем не менее, в работе отмечается, что на федеральном уровне уже частично сложились базовые нормативные основы института финансово-правовой ответственности.

Третий параграф первой главы посвящен выявлению роли и значения фи­нансово-правовой ответственности в укреплении финансовой дисциплины. В нем на основании общетеоретических предпосылок подробно анализируются кара­тельная, предупредительная, восстановительная и сигнализационная функции фи­нансово-правовой ответственности. Отмечается, что штрафная функция финансо­во-правовой ответственности реализуется в виде наказания и выступает как реак-

17

ция государства на вред, причиненный общественным отношениям; кроме того, штраф в соответствии с бюджетным законодательством является источником до­ходов соответствующих бюджетов¹. Применение штрафных санкций должно соот­ветствовать принципу индивидуализации ответственности и зависеть от характера и степени общественной опасности с учетом формы вины, мотива, цели, смягчаю­щих и отягчающих ответственность обстоятельств, что наиболее полно отражено в главе 15 Налогового кодекса РФ. Главной целью превентивной (предупредитель­ной) функции ответственности является недопущение нарушений норм, устанав­ливающих порядок осуществления финансовой деятельности. Эта функция ответ­ственности проявляется в том, что возможное последующее в случае нарушения норм финансового права общественное осуждение виновного, выражающееся в виде претерпевания правонарушителем лишений имущественного либо организа­ционного характера, является нежелательным последствием для него. Далее в па­раграфе анализируются различия предупредительных мер как особых мер государ­ственного принуждения, не связанных с совершением правонарушения, и мер фи­нансово-правовой ответственности, реализующих предупредительную функцию.

Часто меры финансово-правовой ответственности направлены не на факти­ческое наказание виновного, а на обеспечение защиты интересов общества и вос­становление нарушенных противоправным поведением субъекта финансовых ин­тересов государства и муниципальных образований. В таких случаях ответствен­ность выполняет правовосстановительную (компенсационную) функцию. Наиболее ярко она проявляется при реализации санкций, установленных бюджетным законо­дательством, когда устранение правонарушений приводит к восстановлению пра­вопорядка (например, через взыскание сумм нецелевого использования). При этом необходимо различать меры финансовой ответственности, реализующие функцию восстановления нарушенного права, от санкций восстановительного характера, не являющихся мерами ответственности. В параграфе приводятся примеры таких вос­становительных санкций.

¹ В соответствии с Законом от 24.12.2002 г. №176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» общая сумма штрафов среди всех доходов федерального бюджета составляет 1353600 тыс. руб., что составляет 0,06% от всего объема государственных федеральных доходов; а в 2002 году года доля штрафов должна была составить почти 0,1% от всего объема федеральных доходов, или 1691400 тыс. рублей (Закон от 30.12.2001 г. №194-ФЗ).

18

Сигнализационная функция финансово-правовой ответственности проявля­ется при характеристике правонарушителя. Так, совершение финансового правона­рушения может служить сигналом о необходимости более пристального внимания к данному субъекту со стороны органов, осуществляющих финансовый контроль.

В работе показано, что для реализации функции финансово-правовой ответ­ственности, для характеристики ее роли и места в системе права большое значение имеет законодательное обеспечение процессуального порядка привлечения к ней. В заключении параграфа делается вывод о том, что финансово-правовая ответст­венность имеет также организационное значение. Она обеспечивает реализацию единой денежной и финансовой политики России.

Вторая главы работы - «Финансово-правовая ответственность - само­стоятельный вид юридической ответственности» - посвящена вопросам содер­жания исследуемого вида ответственности и обоснованию его самостоятельности как особого правового института.

Основанием для применения мер финансово-правовой ответственности явля­ется финансовое правонарушение, исследованию содержания и сущности которого посвящен первый параграф главы. В нем отмечается, что в финансово-правовой науке категории «финансовое правонарушение» должного внимания не уделено. Определение признаков и состава финансового правонарушения связано с рядом сложностей, обусловленных отсутствием законодательного определения финансо­во-правовой ответственности и сложившимся классическим теоретическим подхо­дом к понятию и классификации правонарушений. Необходимость выделения фи­нансового правонарушения в качестве самостоятельного основания для примене­ния мер финансовой ответственности связана, прежде всего, с наличием отрасли финансового права, одним из признаков которой является наличие самостоятель­ного института принуждения.

Российское финансовое законодательство последних лет предусматривает значительное число финансовых правонарушений, анализ которых позволяет вы­делить основные признаки и характерные черты этого нового для российского за­конодательства правового института.

С учетом того, что установление признаков и состава финансового правона­рушения и мер ответственности за него является прерогативой федерального зако-

19

нодателя (на что в соответствии с Конституцией РФ указывают ст. 7 Бюджетного кодекса РФ, п.2 ст. 1 Налогового кодекса РФ), автором выделяются и раскрываются следующие признаки финансового правонарушения. Это общественная вредность, виновность, особый характер деяния, специфичность субъекта и его наказуемости. Для раскрытия сущности финансового правонарушения в работе подвергаются анализу отдельные элементы состава финансового правонарушения, позволяющие в своей совокупности отделить финансовое правонарушение от иных нарушений порядка осуществления финансовой деятельности.

При характеристике элементов состава финансового правонарушения особое внимание уделено определению дееспособности физических лиц - субъектов фи­нансовых правонарушений. В работе предлагается различать общегражданскую и финансовую дееспособность. Автором берется под сомнение высказанное в специ­альной литературе мнение о целесообразности установления ответственности с 14-летнего возраста. В то же время, обосновывается позиция, что привлечение к фи­нансовой ответственности физического лица с 16-летнего возраста, как это закреп­лено ст. 107 Налогового кодекса РФ, должно являться скорее исключением, чем правилом. При привлечении такого лица к финансовой ответственности следует учитывать, обладает ли данное лицо полной гражданской дееспособностью, необ­ходимой для исполнения налоговых обязанностей. В противном случае физическое лицо не будет являться субъектом такой ответственности.

Важнейшим элементом состава финансового правонарушения является его субъективная сторона, отражающая психическое отношение субъекта к совер­шаемому действию или бездействию и проявляющаяся в форме вины. По своему содержанию вина включает в себя интеллектуальный фактор и волевой критерий, различное сочетание которых лежит в основе деления вины на формы.

В работе показана специфика такого признака финансового правонарушения - как его объект. То есть круг отношений, на которые направлено виновное, про­тивоправное и общественно вредное поведение субъекта. Объект финансового пра­вонарушения разнообразен и зависит от направленности посягательства. Общим объектом является совокупность фискальных интересов государства и его отдель­ных административно-территориальных образований, а также законодательно пре-

20

дусмотренный порядок аккумуляции, распределения и использования централизо­ванных и децентрализованных фондов денежных средств.

Правовая норма об ответственности за финансовые правонарушения пред­полагает четкое указание на признаки внешнего проявления наказуемого деяния. И прежде всего, такого элемента состава финансового правонарушения, как его объ­ективная сторона, обязательным признаком которой является наличие противо­правного деяния, т.е. действия или бездействия. В тех финансовых правонаруше­ниях, в которых наличие его состава требует не только совершение деяния, но и наступления общественно-вредного результата, в объективную сторону деяния может быть включен учет степени тяжести в последствиях правонарушения. И то­гда возникает необходимость установления причинной связи действия или бездей­ствия субъекта с наступившими противоправными последствиями. Отсутствие причинной связи в этом случае исключает возможность признания деяния финан­совым правонарушением и не может повлечь ответственности.

С учетом проведенного исследования, под финансовыми правонарушениями в работе предлагается понимать виновное, противоправное деяние (действие или бездействие) коллективного или индивидуального субъекта финансового права в сфере финансовой деятельности государства и муниципальных образований, за которое федеральным законодательством установлены меры финансово-правовой ответственности.

Придя к выводу, что финансово-правовую ответственность не следует ото­ждествлять ни с реализацией санкцией правовой нормы, ни с применением иных принудительных мер, автор полагает, что ответственность имеет место только то­гда, когда реализуется финансовая санкция в виде дополнительного обременения лица, совершившее финансовое правонарушение. Именно анализу основных при­знаков финансовых санкций в системе мер ответственности и посвящен вто­рой параграф второй главы работы. В нем анализируются различные теоретиче­ские подходы к определению понятия и природы санкций. Основной проблемой при рассмотрении сущности санкции автор видит в решении вопроса о соотноше­нии санкции и государственного принуждения. При этом автор исходит из того, что понятие «мера государственного принуждения» шире понятия «санкция». Пра­вовая санкция представляет собой указание лишь на те меры государственного

21

принуждения, которые применяются в случае нарушения диспозиции правовой нормы в виде либо наказания правонарушителя, либо в восстановлении нарушен­ных законных интересов. Для обоснования, что государственное принуждение мо­жет осуществляться и без применения санкции, в работе приводятся примеры та­ких принудительных мер.

В связи с тем, что финансово-правовые санкции являются частью системы правовых санкций, они обладают всеми признаками юридических санкций, а также рядом особенностей, связанными со своим специфичным воздействием на особый круг общественных отношений - отношений по осуществлению финансовой дея­тельности. Финансовые санкции как меры финансово-правовой ответственности и как принудительные меры финансового характера, направленные на компенсацию потерь финансовых фондов (восстановительные меры), являются реакцией госу­дарства на конкретное совершенное финансовое правонарушение. Иные принуди­тельные меры финансового характера могут применяться и до совершения право­нарушения, а также для профилактики финансовых правонарушений. К отличи­тельным признакам финансово-правовых санкций можно отнести зарождение осо­бого производства по делам о финансовом правонарушении, а также появление собственных процессуальных норм, сроков давности и специфики доказывания. С учетом изложенного, под финансово-правовыми санкциями автор предлагает по­нимать меры, имеющие финансово-имущественный характер, обеспеченные при­нудительной силой государства, содержащиеся в финансово-правовых нормах, применяемые в специальном процессуальном порядке к субъекту финансовой дея­тельности в случае невыполнения им либо выполнения им ненадлежащим образом требований законодательства о порядке аккумуляции, распределения, использова­ния централизованных и децентрализованных фондов денежных средств.

Третий параграф второй главы посвящен анализу различных направлений финансовой деятельности, за нарушение которых предусмотрена финансовая от­ветственность. В нем выделяются и рассматриваются следующие виды финансовой ответственности: за нарушения бюджетного, таможенного, банковского законо­дательства, за совершение налоговых правонарушений, а также за нарушения уста­новленного порядка осуществления кассовых операций и валютного законодатель­ства. В каждой их этих сфер правового регулирования объем мер финансово-

22

правового воздействия не одинаков и зависит от степени разработанности право­вых основ и уровня профессиональной специализации их разработчиков. Содержа­ние параграфа включает в себя характеристику каждого из видов финансово-правовой ответственности, сложившейся на данный период.

Автор обращает внимание на необходимость процессуальных норм для пра­вильного применения мер ответственности, защиты прав того или иного субъекта, минимизации затрат, недопущения ошибок. Отсутствие в законодательстве опре­деленного и тщательно регламентированного процессуального порядка ведет, пре­жде всего, к искажению в правоприменительной практике положений материально-правовых норм. В этой связи, в четвертом параграфе второй главы анализирует­ся порядок привлечения к финансово-правовой ответственности, сложившийся в различных направлениях осуществления финансовой деятельности.

Особый процессуальный порядок применения мер финансово-правовой от­ветственности наряду с субъектным составом финансового правонарушения явля­ется отличительной чертой правового института финансово-правовой ответствен­ности, позволяющей отделить ее от других видов ответственности, в том числе от административного воздействия. Несмотря на это, такой процессуальный порядок еще надлежащим образом не разработан для применения большинства финансово-правовых санкций.

Наиболее системный порядок реализации мер финансово-правовой ответст­венности регламентирован налоговым законодательством. Причем несоблюдение этого порядка может явиться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом. Впервые в российском законода­тельстве именно Налоговый кодекс РФ закрепляет некоторые процедуры и процес­суальные правила привлечения нарушителей к финансовой (налоговой) ответст­венности. Основной целью этого процессуального порядка является правильное применение мер финансово-правовой ответственности, при котором не будут на­рушены права того или иного субъекта налоговых отношений и в полном объеме реализованы функции правового института финансовой ответственности.

Автором отмечается, что зарождающийся в законодательстве порядок при­менения мер финансовой ответственности значительно отличается от производства по делам из административных правонарушений, регламентированный Кодексом

23

Российской Федерации об административных правонарушениях. На основе актов действующего законодательства в работе рассматривается процедура привлечения к финансово-правовой ответственности за различные нарушения в области финан­совой деятельности.

Анализ этих норм позволил сделать вывод о том, что существующий в на­стоящее время в Российской Федерации механизм привлечения к финансовой от­ветственности можно охарактеризовать как неопределенный и противоречивый: с одной стороны, он не гарантирует исключения злоупотреблений со стороны пра­воприменительных органов и не обеспечивает лицам, привлекаемым к ответствен­ности, полной защиты своих прав. С другой стороны, он не способствует эффек­тивному применению мер финансово-правовой ответственности и вызывает чрез­мерную нагрузку судов, что мешает нормальной реализации норм о финансово-правовой ответственности и выполнению судами иных функций по отправлению правосудия.

Глава третья - «Пути и перспективы дальнейшего развития и совер­шенствования института финансово-правовой ответственности» - посвящена выявлению перспектив развития правового института финансово-правовой ответ­ственности. Усилия автора были направлены на поиск путей совершенствования государственной политики в области защиты финансовой деятельности.

В первом параграфе третьей главы — «Основные направления совершен­ствования законодательства о финансово-правовой ответственности» - вы­являются проблемы сложившихся правовых основ института финансовой ответст­венности и определяются возможные пути их решения. Многие спорные вопросы действующего законодательства о финансовой ответственности являются резуль­татом отсутствия единого теоретического и практического подхода к понятию фи­нансово-правовой ответственности, финансовой санкции и финансовому правона­рушению. Правовое регулирование при отсутствии единой теоретической обосно­ванности финансово-правовых категорий приводит к отрицательным последствиям и разного рода противоречиям в данной сфере. В связи с этим первостепенными задачами современного периода автору видятся совершенствование законодатель­ной деятельности государства и качественная организация нормотворческого про-

24

цесса. Исследуя возможные направления дальнейшего развития законодательства о финансово-правовой ответственности, автор пришел к следующим выводам.

Современное финансовое законодательств не может дальше развиваться без собственных средств защиты и в нем должны преобладать меры прямого действия, поскольку не обеспеченное реальными мерами ответственности требование закона позволяет безнаказанно совершать правонарушения. Собственные меры финансо­вого принуждения позволят избежать негативных последствий для государствен­ной экономики и жизнеобеспечения общества. Изобилие декларативных, отсылоч­ных и «пустых» норм дает возможность различного толкования при применении мер ответственности, и даже уклониться от нее.

Не менее насущным является законодательное решение вопросов о соотно­шении мер финансовой и административной ответственности за совершение правонарушений в сфере мобилизации, распределения и использования государст­венных и муниципальных фондов денежных средств. До сих пор действующим за­конодательством меры финансово-правовой и административно-правовой ответст­венности не разделены, впрочем, как и меры ответственности с иными мерами го­сударственного принуждения. В этой связи представляется необходимым более четко разграничить на законодательном уровне составы финансовых и админист­ративных правонарушений, а также соответствующих им мер ответственности. Тем более, наличие таких составов правонарушений, за которые предусмотрено наложение одновременно нескольких видов ответственности, представляет не только практическую сложность применения, но и создает трудности для исследо­вательского процесса в сфере финансово-правовой ответственности.

Автор считает, что качественной доработке, как в теории, так и в финансо­вом законодательстве нуждается вопрос о составе и видах финансовых правонару­шений, что позволит исключить некоторые противоречия в законодательном опре­делении их места и в разграничении отдельных элементов составов конкретных проступков. Это автор показывает на примере, когда совершение более опасного, квалифицированного деяния может повлечь менее строгую ответственность¹. Кро-

¹ Так, правонарушение, подпадающее под признаки пункта 1 статьи 117 Налогового ко­декса РФ, в любом случае влечет за собой взыскание штрафа в размере не менее двадцати тысяч рублей. Тогда как за совершение более тяжкого правонарушения, предусмотренно­го п.2 ст. 117 Кодекса, сумма штрафа может быть значительно меньше 20 тысяч рублей.

25

ме того, по-прежнему недостаточно разработанным в финансовом законодательст­ве является вопрос о влиянии на меру ответственности формы вины. Например, ус­тановление умысла как квалифицирующего признака только в одном варианте, влекущим повышенную меру ответственности (часть 3 ст. 122 Налогового кодекса РФ). В остальных случаях форма вины не влияет на размер санкции.

Автор видит необходимость однозначного законодательного разрешения во­проса о характере и сроке вынесения решения о привлечении к финансово-правовой ответственности соответствующим органом финансового контроля. То же самое в вопросе сопоставления данного решения со сроком привлечения к финансово-правовой ответственности.

Таким образом, действующему законодательству о финансово-правовой от­ветственности присущи многие характерные неопределенности и противоречия, которые не позволяют в ряде случаях надлежащим образом реализовать принципы юридической ответственности. В целом российское законодательство о финансово-правовой ответственности устанавливает чаще всего жесткие меры наказания и предоставляет широкие права соответствующим органам для их применения. Вме­сте с тем сама по себе суровость мер не решит проблемы роста правонарушений. Поэтому для развития разумной экономической политики, для стимулирования добросовестного хозяйствующего субъекта, для исключения желания нарушать ус­тановленные правовые предписания необходимо гармоничное, четкое, взаимосвя­занное, внутренне непротиворечивое финансовое законодательство. Назрела необ­ходимость его реформирования, начиная от общих своих положений, определяю­щих основные понятия, до конкретных пунктов отдельных статей, устанавливаю­щих различные меры финансово-правовой ответственности.

Дополнительную сложность в развитии федерального законодательства о финансово-правовой ответственности вносит отсутствие однозначности в опреде­лении природы финансово-правовой ответственности, ее признаков и видов, пре­дусматриваемых ею мер. Поэтому второй параграф третьей главы посвящен рассмотрению перспектив развития отдельных мер финансово-правовой от­ветственности. В нем, в частности, отмечается, что требуют своего разрешения вопросы, касающиеся понятия финансовых санкций. Так, пеню следовало бы при­знать не только мерой обеспечительного характера, но и мерой ответственности

26

наряду с финансовым штрафом. Пеня, как и штраф, поступает в казну, ее размер установлен законом, а не договором, и назначается она за самостоятельное финан­совое правонарушение - неисполнение сроков платежа.

Характер применяемых за нарушения законодательства о финансовой дея­тельности мер ответственности в большинстве своем имеет характер абсолютно-определенных санкций. Между тем, для более четкого и корректного применения мер ответственности в работе предлагается вместо абсолютно-определенных санк­ций установить относительно-определенные финансовых меры: «от» и «до». Такая трактовка будет состоять в логической связке с основополагающим принципом юридической ответственности - принципом индивидуализации наказания. Уста­новление мер финансовой ответственности в конкретных суммах приводит к необ­ходимости внесения дополнительных изменений в нормативные акты, например, в связи с инфляцией. Если при этом учесть, что меры финансово-правовой ответст­венности могут устанавливаться только федеральным законодательством, стано­вится ясным, что такого рода изменения крайне нежелательны, так как вызывают дополнительные сложности и не позволяют в полной мере реализовать принципы индивидуализации и дифференциации наказания.

В работе обращено внимание на несовершенство законодательных установ­лений мер финансово-правовой ответственности, когда не отслеживается учет раз­мера причиненного правонарушением вреда. В этой связи предлагается в финансо­вом законодательстве ввести и закрепить определение понятия вреда, что способ­ствовало бы защите финансовых интересов общественно-территориальных образо­ваний. Кроме этого, автор видит необходимость расширить сферу применения фи­нансово-правовой ответственности путем законодательного закрепления такой фи­нансовой санкции, как полное или частичное взыскание в пользу государства дохо­да, полученного в результате финансового правонарушения. При установлении та­ких мер и условий финансово-правовой ответственности необходим четкий поря­док их реализации.

Автор считает необходимым закрепление в качестве самостоятельной меры финансово-правовой ответственности такой санкции, как финансовое предупреж­дение. Это позволило бы за незначительные финансовые правонарушения, совер-

27

шенные при смягчающих обстоятельствах, применить менее строгую меру ответ­ственности.

В заключении диссертации подведены итоги работы и сформулированы ос­новные теоретические выводы и предложения диссертационного исследования.

Основные положения и выводы диссертации опубликованы автором в следующих работах:

1.  Ответственность за нарушение бюджетного законодательства в Россий­
ской Федерации //Правовые проблемы укрепления российской государственности.
Часть 2.- Томск: Изд-во Том. Ун-та, 1999. С.203-207.

2.         Соотношение видов ответственности по бюджетно-налоговому законода­
тельству //Правовые проблемы укрепления российской государственности.- Томск:
Изд-во Томского ун-та, 2000. С.310-314.

3.         Финансово-правовая ответственность: ее становление в советский и со­
временный период //Государственная власть и права человека. Материалы научно-
практической конференции, посвященной 85-летию со дня рождения профессора
А.И. Кима 14 декабря 2000 года. - Томск: Изд-во Томского ун-та, 2001, С.262-267.

4.         Финансовое правонарушение: признаки, состав, особенности //Правовые
проблемы укрепления российской государственности. Часть 7.- Томск: Изд-во
Томского ун-та, 2001. С.200-203.

5.         Особенности финансово-правовой ответственности по российскому зако­
нодательству //Сибирские юридические записки: Ежегодник Ассоциации юридиче­
ских вузов «Сибирь». Вып.1. - Красноярск: Изд-во Красноярского ун-та, 2002. С.
40-51 (в соавторстве с В.М. Зуевым).

6.         Некоторые вопросы совершенствования финансово-правовой ответствен­
ности (в печати).

На правах рукописи

ЩЕРБИНИН Андрей Геннадьевич

ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДОЛЕВОГО УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В СТРОИТЕЛЬСТВЕ ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ ДЛЯ ЛИЧНЫХ НУЖД

Специальность 12.00.03 - Гражданское право;

предпринимательское право; семейное право;

международное частное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тюмень - 2003

Диссертация   выполнена   в   Государственном   образовательном   учреждении   высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет»

Научный руководитель

 

Заслуженный юрист РФ, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор Клеандров Михаил Иванович

 

Официальные оппоненты

 

доктор юридических наук, профессор Цихоцкий Анатолий Викторович

кандидат юридических наук Цыганова Елена Михайловна

Ведущая организация   - Тюменский государственный институт мировой экономики,

управления и права

Защита состоится 15 ноября 2003 года в 09-00 часов на заседании диссертационного совета КР 212.274.30 при Государственном образовательном учреждении «Тюменский государственный университет» по адресу: 625003, г. Тюмень, ул. Ленина, 38, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного университета.

Автореферат разослан «___ » октября 2003 года

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридический наук

 

Плесовских В.Д.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Настоящее исследование направлено на одну из форм участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд, которая наиболее часто применяется в нашей стране с начала 90х годов, - это долевое участие в строительстве. Появление данной формы вызвано, прежде всего, отступлением от централизованного государственного финансирования и развитием рыночных отношений в обществе. Возрастание роли частного капитала заставляет искать новые формы его вовлечения в экономику, наиболее выгодные участникам возникающих при этом отношений.

Теоретическое исследование данной проблемы обосновывается необходимостью анализа и обобщения законодательства о долевом участии граждан в строительстве жилых помещений. Хотя договор долевого участия в строительстве остается одним из наиболее распространенных при оформлении строительных отношений, он не урегулирован действующим законодательством, что, само по себе, порождает практические трудности, ведь «употребление неуказанного в Гражданском кодексе Российской Федерации договора лишает стороны возможности опираться на разработанные легальные конструкции и заставляет полагаться всецело только на сам текст договора и общие нормы Гражданского кодекса»¹. Эту же проблему поднимает Козлова Е.: «Возможно ли эффективно урегулировать правоотношения, возникающие при заключении договоров долевого участия в строительстве, посредством уже известных договоров или стоит законодательно выделить долевое участие в строительстве в качестве самостоятельного вида договоров?»². Встречаются и такие оценки действующего законодательства по инвестированию жилья: «Экономическая среда для инвестиционной строительной деятельности может быть оценена как неконкурентная, нестабильная, криминогенная и рискованная. Законодательная сфера является в высшей степени неустойчивой и неэффективной, позволяющей развиваться теневой экономике, а сами законы характеризуются низкой их стимулирующей ролью в развитии инвестиционной строительной деятельности»³. Романец Ю.В. по поводу долевого участия в строительстве отметил: «Требуют ли особенности долевого участия в строительстве специфического правового регулирования, и если требуют, то в чем оно должно выражаться, - проблема, заслуживающая самостоятельного углубленного анализа»⁴. Теоретические положения и

¹ Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М.: Дело, 1999. С. 483.

² Козлова Е. Поиск модели договора долевого участия в строительстве и его учетная регистрация // Хозяйство и право. 2002. №
2. С. 74.

³     Донцова   Л.В.   Экономико-математическое   моделирование   процессов   инвестиционно-строительной   деятельности   //
Менеджмент в России и за рубежом. 1999. № 1. С. 63.

⁴ Романец Ю. В. Как квалифицировать договоры долевого участия в строительстве? // Хозяйство и право. 2000. № 3. С. 78.

4 выводы,   исходящие   из   анализа   данного   законодательства   будут   способствовать

формированию устойчивой правовой базы для развития указанных отношений и приведут к развитию необходимого понятийного аппарата. Состояние научной разработанности темы:

1. Перечисленные ниже факты и цифры говорят об отсутствии реального механизма государственной поддержки строительства жилья, о негативной ситуации в строительстве жилищного сектора в целом, в связи с чем вызвали растущий интерес исследователей к указанным проблемам: «В связи с кардинальными изменениями в экономике и заменой традиционных государственных источников финансирования на так называемые, «внебюджетные», в России возникла острейшая проблема с жилищными инвестиционными ресурсами»¹.

«По оценкам разных источников около 70 % строящегося коммерческого жилья финансируется по тем или иным схемам долевого участия в строительстве»². Если анализировать конкретные цифры: «Анализ работы Московской областной регистрационной палаты за 1997 год показывает, что около 95% регистрационных действий приходится на объекты жилого назначения»³. При этом мы имеем, в частности в Тюменской области, следующие цифры. В 2001 г. по Тюменской области было введено 1263,2 (тыс. кв. метров общей площади), из них по югу области -456,1, по Ханты-Мансийскому автономному округу - 689,3, по Ямало-Ненецкому автономному округу -117,8.⁴ В 2002 г. по Тюменской области было введено 1247,5 (тыс. кв. метров общей площади), из них по югу области -472,8, по Ханты-Мансийскому автономному округу -618,5, по Ямало-Ненецкому автономному округу - 156,1⁵.

2. Инициаторы проектов по строительству и приобретению жилья, привлекая средства граждан, зачастую полностью перекладывают на них все специфические риски, связанные с реализацией подобных проектов. Граждане не способны контролировать эти риски и страховать негативные последствия их проявления. В этой связи их участие в такого рода проектах сопряжено с высоким риском возникновения ущерба. В отличие от

¹ Цылина Г.А. Жилищное финансирование и ипотечное кредитование // Жилищное строительство. 2000. № 1.С. 7.

² Лушкин С.А.    Некоторые аспекты инвестирования строительства жилья на долевой основе // Экономика строительства. 2001. № 7. С. 16.

³  Киндеева Е.А. Формирование инструктивной базы по вопросам государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним на территории Московской области // Юридический мир. 1998. №
3. С. 48.

⁴  Социально-экономическое положение Тюменской области в январе-декабре 2001 года: Стат. Доклад.
/ Тюменский областной комитет госстатистики. Т.: 2002. С. 36.

⁵  Социально-экономическое положение Тюменской области в январе-декабре 2002 года: Стат. Доклад.
/ Тюменский областной комитет госстатистики. Т.: 2003. С. 33.

5 большинства стран, российские застройщики и заказчики жилья сегодня практически не

используют банковские кредиты для целей финансирования строительства, предпочитая использовать различные схемы привлечения денежных средств от граждан. Причины связаны не только с тем, что цена на кредиты банков довольно высока, но и с тем, что при обращении в банк застройщик или заказчик должны иметь хорошо проработанные и обоснованные документы: бизнес-план, проект, смету, исполнение которых банк в состоянии профессионально оценить, а затем и проконтролировать их выполнение. В случае, если финансирование проекта ведется за счет средств граждан на основании договоров инвестирования или долевого участия, застройщики имеют большую степень свободы и меньшую ответственность за возможные отклонения. Граждане, желающие улучшить свои жилищные условия, вынуждены вкладывать свои сбережения в зачастую рискованные проекты строительства жилья, по сути, авансируя застройщиков. Застройщики при этом получают дешевый ресурс, которым пользуются без надежной системы надзора и контроля, резервов и других мер, направленных на защиту средств граждан.

3.  Рост судебных споров, по-разному классифицирующих данные отношения, лишний
раз свидетельствует о необходимости законодательной регламентации данного процесса.
«Судебные споры, вытекающие из договоров о застройке, составляя значительную часть
рассматриваемых арбитражными судами дел, представляют и немалые юридические
проблемы, которые с принятием Гражданского кодекса, пожалуй, не стали проще»¹. Эту
тенденцию отмечает и Князева Г.² При разрешении спорных ситуаций судебные органы,
как правило, применяют к данным отношениям элементы различных видов договоров,
например: подряд, инвестиционный, совместная деятельность, купля-продажа и другие.
При этом часто квалификация отношений по застройке судами носит противоречивый
характер.

4.    Основная   незащищенность   граждан   в   исследуемых   отношениях   вызвана  тем
обстоятельством, что к отношениям по долевому участию в строительстве не применяется
законодательство о защите прав потребителей. Для урегулирования данного вопроса
необходимо   вышеуказанное   законодательство   распространить   на   исследуемые   в
настоящей работе отношения. Хотя судебная практика в некоторых случаях решает споры
в   пользу  гражданина,   в   общем,   данная  тенденция  является   противоречивой.   Это
обстоятельство обуславливает необходимость комплексного исследования договоров,

¹ Скловский К. Квалификация отношений по застройке и право на объект строительства в судебной практике // Хозяйство и право. 1998. № 10. С. 77.

² Князева Г. О практике рассмотрения споров о защите права собственности, в том числе по договорам простого товарищества и долевого участия в строительстве // Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2000. № 3. С. 45.

6

опосредующих отношения по строительству при участии в них граждан - потребителей, то есть граждан, не преследующих при строительстве своей целью извлечение прибыли, а строящих жилье для собственных семейных нужд.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере долевого участия граждан в строительстве жилых помещений.

Предметом исследования выступают проблемы, связанные с правовым регулированием долевого участия в строительстве, как формы участия в строительстве жилых помещений для личных нужд; рассмотрение правовой природы договора долевого участия в строительстве; определение его сторон, формы и существенных условий данного договора.

Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы состоит в анализе правовой сущности отношений, складывающихся при долевом участии граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд для выявления и решения наиболее важных проблем теоретического и практического характера, а именно: а) попытке квалифицировать договор долевого участия в строительстве на основе действующего законодательства, выделив его основные признаки; б) определить его субъектный состав и объект недвижимости, право на который подлежит государственной регистрации; в) определить форму договора; г) выявить специфику правового регулирования данного договора, проанализировав и сравнив его с иными договорами, элементы которых содержит договор долевого участия в строительстве; д) рассмотреть проблемы, возникающие в процессе строительства объектов недвижимости между участниками строительства; е) выработать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, используя отечественный и зарубежный опыт.

В ходе исследования поставлены следующие задачи:

1)       исследовать действующее законодательство, регулирующее отношения о долевом
участии в строительстве,    в том числе инвестиционное законодательство, положения
гражданского кодекса об обязательствах, сделках, договоре, строительном подряде и иные
положения с целью правовой квалификации договора и отношений по долевому участию
граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд;

2)   определить правовую природу договора долевого участия граждан в строительстве,
рассмотреть его соотношение с иными договорами, регулирующими строительство жилых
помещений для личных нужд;

3)       определить правовое значение и целесообразность распространения законодательства
о защите прав потребителей на отношения по долевому участию граждан в строительстве
жилых помещений для личных нужд, а также внести предложения в действующее

7 законодательство по возможным способам защиты прав потребителей при участии их в

рассматриваемых отношениях;

4)  определить значение государственной регистрации прав дольщика на построенный
объект   недвижимости,    проанализировать   действующую    систему   государственной
регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  выявить  ее  неадаптированность  в
отношении регистрации прав дольщика на вновь построенный объект недвижимости;

5)   дать  правовую  оценку  судебно-арбитражной  практике,  имеющей  отношение  к
долевому участию граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд;

6)  выявить целесообразность введения учетной регистрации договоров долевого участия
в строительстве, используя при этом имеющийся опыт некоторых регионов.

Методология и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляют применяемые в юридической науке и смежных с ней других общественных науках методы познания. В данном исследовании использованы следующие методы: диалектический (развитие инвестиционного строительства на современном этапе), исторический (какие формы строительства существовали ранее), сравнительного анализа (сравнение договора долевого участия в строительстве с иными договорами), дедукции (регистрации подлежат права на недвижимое имущество и жилое помещение как объект регистрации), индукции, логический, системный, наблюдения, технико-юридический и иные методы научного познания.

Научно-теоретическую основу исследования составляют труды С.И. Аскназия, В. Бублика, В.А. Белова, С.А. Бабкина, В. Бергмана, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Е. Годэмэ, Б.М. Гонгало, В.П. Грибанова, Д.В. Дождева, В.А. Дозорцева, Д.А. Добаткина, Н.Л. Дювернуа, Б.Д. Завидова, О.С. Иоффе, А. Кабалкина, А.И. Каминка, В.П. Камышанского, И.В. Козловой, О.М. Козыря, П.В. Крашенинникова, О.А. Красавчикова, А.В. Кузнецова, М.И. Кулагина, О.Г. Ломидзе, А.Л. Маковского, М.Г. Масевич, Д.И. Мейера, Н.А. Нерсесова, И.Б. Новицкого, И.А. Покровского, Ю.В. Романца, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, О.Н. Садикова, П.И. Седугина, А.П. Сергеева, Б.М. Сейнароева, В.И. Синайского, О.Ю. Скворцова, Н.А. Сыроедова, Ю.К. Толстого, Ю.Б. Фогельсона, С.А. Хохлова, В.В. Чубарова, Б.Б. Черепахина, Г.Ф. Шершеневича, А. М. Эрделевского.

Нормативной основой исследования являются: Конституция Российской Федерации, гражданское и инвестиционное законодательство Российской Федерации, в том числе Федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, гражданское законодательство Франции, Германии и иных зарубежных стран, нормативные акты Московской, Свердловской, Тюменской и других областей.

Эмпирической основой диссертации является судебная и арбитражная практика Высшего арбитражного суда Российской Федерации, Арбитражного суда Западно-Сибирского, Северо-Западного федерального округа, статистические данные по Тюменской области, практика органов технической инвентаризации, осуществляющих государственную регистрацию прав в отдельных регионах на начальном этапе формирования системы государственной регистрации прав на недвижимость, практика учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, практика инвестиционных и строительных компаний.

Научная новизна исследования. Научная новизна исследования заключается в том, что оно является первым в Российской Федерации комплексным критическим исследова­нием широкого круга теоретических и практических проблем, связанных с регу­лированием отношений, возникающих при долевом участии граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд на современном этапе, анализа правоприменительной практики судов, учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, бюро технической инвентаризации. При участии гражданина в отношениях по долевому участию в строительстве жилых помещений, независимо от цели участия, понятие дольщика и инвестора было тождественно. Автор на протяжении всего исследования проводит отличие данных понятий и отмечает, что при участии в строительстве жилых помещений для личных нужд гражданин не будет являться инвестором и к нему не применимо законодательство об инвестиционной деятельности. На основании этого необходимо разделять договоры, заключаемые гражданами для личных и предпринимательских целей, и, в соответствии с этим, применять законодательство о защите прав потребителей. Впервые в науке, на основании выделения соответствующих признаков, формируется определение договора долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд, что способствует развитию и формированию положений о защите граждан-потребителей при их участии в строительстве. Обосновывается необходимость применения к рассматриваемым отношениям законодательства о защите прав потребителей. Автором выделяется перечень существенных условий договора долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд, которые рекомендуются для включения их в качестве императивных норм в действующее законодательство. При изучении исторического аспекта делается вывод, что существенной предпосылкой для формирования долевого участия в строительстве было существование долевого строительства жилищно-строительными кооперативами. Впервые в диссертации предлагаются и обосновываются способы страхования рисков

9 граждан при участии их в строительстве жилых помещений. Так же автор определяет

целесообразность и необходимость введения учетной регистрации договоров долевого участия в строительстве и передачи прав по ним третьим лицам. Утверждается, что при определении цены договора для дольщиков-потребителей необходимо установить неизменную цену при полном расчете с застройщиком при заключении договора. Доказывается, что действующая система государственной регистрации прав не учитывает особенностей регистрации прав на вновь возводимые объекты.

Научную   новизну  диссертационного   исследования   конкретизируют  следующие положения, выносимые на защиту:

1.      Выдвижение новых аргументов в обоснование того факта, что необходимо четко
отделять   договоры,   заключаемые   для   предпринимательских   и   личных   целей.
Направленность    таких    договоров    и    цели,    преследуемые    сторонами,    носят
противоположный характер, в связи с этим и правовая природа данных договоров
различная. Если у сторон одного договора совместный интерес и цели у них одни и те
же (строительство объекта и извлечение прибыли для предпринимательских целей), то
стороны другого договора преследуют противоположные цели (получение жилого
помещения в собственность для личных нужд). В связи с изложенным предлагается
установить соответствующие особенности правового регулирования, изложенные в
настоящем исследовании. Например: 1) применение законодательства о защите прав
потребителей к отношениям по долевому участию граждан в строительстве жилых
помещений для личных нужд; 2) установления контроля за договорными условиями
при участии в них граждан потребителей.

2.      Выдвижение практических рекомендаций по определению существенных условий
исследуемого    вида    договора,    поскольку    они    не    определены    действующим
законодательством.   Исходя   из   объекта   договора,   его   правовой   квалификации,
характера   и   направленности   его   обязательств,   отношений,   им   регулируемых,
определяются такие существенные условия, как цена, сроки производства работ,
ответственность  сторон.   Определение  существенных  условий  договора  позволит
защитить интересы добросовестной стороны в случае возникновения споров.

3.      Обоснование положения о том, что проблема определения в договоре долевого
участия в строительстве его объекта заключается в существовании различных методик,
что позволяет застройщику по  окончании строительства предоставить дольщику
квартиру по его усмотрению, а не ту, которую стороны изначально имели в виду.
Необходимо законодательно определить единую  методику определения предмета
договора, отталкивающуюся от проектной документации и позволяющую однозначно

10 идентифицировать объект недвижимости. Это позволит уйти от споров, возникающих

по окончанию строительства, по выделению объекта строительства в натуре.

4.       Выдвижение   положения   о   том,   что   при   определении   цены   договора   для
дольщиков-потребителей необходимо установить неизменную  цену договора при
полном расчете с застройщиком. Это обуславливается, во-первых, тем, что застройщик
с этого момента фактически пользуется денежными средствами и не платит никаких
процентов   дольщику.   Во-вторых,   при   существующем   мнении,   что   участники
совместной деятельности вместе несут расходы и убытки, надо учитывать тот факт,
что   дольщик   оплачивает   застройщику   рыночную    стоимость   объекта,    а   не
себестоимость, поэтому вносить при этом дополнительную стоимость при удорожании
материалов и иных факторов было бы противоречащим предпринимательской логике,
так как дольщик, в данном случае, оплачивает кроме повышения себестоимости и
повышение разницы стоимости, которая принадлежит застройщику.

5.       Выявление в диссертации того факта, что отсутствие в законодательстве договора
долевого   участия   в   строительстве   ставит   вопрос   о   возможности   отнесения
законодательства о защите прав потребителей к рассматриваемым отношениям. Кроме
этого,   механизм   защиты   прав   потребителей,   существующий   в   действующем
законодательстве, необходимо признать явно недостаточным. Сложившаяся ситуация
должна быть урегулирована внесением соответствующих изменений в действующее
законодательство. Для защиты прав потребителей необходимо:  1) распространить
законодательство о защите прав потребителей на отношения по долевому участию в
строительстве жилья;   2) ввести контроль над договорными условиями и установить
обязательные условия, закрепленные в императивных нормах, для соблюдения прав
дольщиков-потребителей.

6.       Обоснование вывода о том, что при отсутствии законодательного регулирования
отношений по долевому участию граждан в строительстве жилых помещений на
практике проводится аналогия закона из различных по своей правовой природе
договоров: договор о совместной деятельности, договор подряда, инвестиционный
договор, договор купли-продажи. Исследуя практику сложившихся отношений, можно
сделать вывод, что рассматриваемый договор в каждом конкретном случае требует
исследования   именно его содержания. Это связано с тем, что субъекты права не
придерживаются конкретной модели, а правомерно пользуясь свободой договора,
заключают различные  по  своей  правовой  природе  договоры  в  зависимости  от
конкретной ситуации. В связи с этим становится несостоятельной отнесение договора
долевого участия в строительстве к конкретному виду договора. В целях устранения

11 данного правового пробела, на наш взгляд, необходимо отнести долевое участие в

строительстве к подрядным отношениям и внести дополнение в главу 37 Гражданского кодекса Российской Федерации, создав дополнительный параграф «Долевое участие в строительстве», расположив его после третьего параграфа о строительном подряде. Это позволит, прежде всего, распространить на отношения по долевому участию, законодательство о защите прав потребителей.

7.      Обоснование  вывода,  указывающего  на  отсутствие  в  действующей  системе
государственной  регистрации  прав  на  недвижимое  имущество  и  сделок  с  ним
особенностей  регистрации  вновь  возводимых  объектов  и  регистрации  сложных
объектов. На практике при государственной регистрации прав на квартиры во вновь
построенном жилом доме дольщик предоставляет документы на свою квартиру, а
заказчик на весь дом. При этом, последний ничего не регистрирует, а сдает документы
для дольщика.  Это не закреплено в законе.  То есть,  практика государственной
регистрации полностью расходится с действующим законодательством, что приводит
к мысли упорядочить законодательство о государственной регистрации прав.

8.      Установление    в    диссертации    того    факта,    что    для    достижения    целей
государственной регистрации и избежания случаев злоупотребления своими правами
сторонами договора необходимо ввести учетную регистрацию договоров долевого
участия в строительстве и передачи прав по ним третьим лицам. Это позволит
избежать повторного заключения договора на один и тот же объект, а также повторной
уступки прав по данным договорам. Данная регистрация    будет носить учетный
характер и в итоге окажет вспомогательную правозащитную роль.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что содержащиеся в нем основные выводы и предложения могут быть использованы: а) при разработке законопроектов, проектов изменений и дополнений в действующее законодательство, касающихся отношений по долевому участию в строительстве; б) в правоприменительной деятельности судов, учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, строительных и инвестиционных компаний; в) для преподавания учебных дисциплин, содержащих положения данного исследования. В процессе исследования выявляются пробелы и недостатки правового регулирования отношений по долевому участию в строительстве, обобщается и анализируется судебная практика, практика учреждений юстиции по регистрации прав на недвижимость в различных регионах.

12 Апробация    и    реализация    результатов    исследования.    Настоящая    работа

подготовлена на кафедре гражданского и семейного права Института государства и права Тюменского государственного университета. Автор участвовал в региональной научно-практической конференции «Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы» (26-27 октября 2000 года), научно-практической конференции «Правовые и политические проблемы современности» (15 декабря 2002 года). Результаты использованы при прочтении спецкурса «Правовое регулирование рынка недвижимости» и предмета «Гражданское право» в Институте государства и права Тюменского государственного университета, опубликовано по теме диссертации семь статей, издано одно научно-практическое пособие. Автор участвовал во многих спорах строительных компаний в городе Тюмени, давал интервью в газету «Квартирный вопрос» по проблемам долевого участия в строительстве, работал государственным регистратором прав на недвижимое имущество и сделок с ним по вопросам долевого участия в строительстве.

Структура диссертации обусловлена целью исследования, которое состоит из введения, трех глав, объединяющих 11 параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

13 СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его цели, задачи, объект, предмет, указываются теоретическое и практическое значение работы, ее научная новизна, формулируются выносимые на защиту положения и выводы, указывается эмпирическая основа работы, ученые и специалисты, труды которых были использованы при написании работы, отмечается апробация полученных результатов исследования.

Первая глава «Долевое участие в строительстве как самостоятельный институт гражданского права» раскрывает сущность института долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд и рассматривает содержание долевого участия в строительстве, через научные категории определяются его признаки. Само по себе долевое участие в строительстве является экономической категорией и опосредует отношения в строительстве по созданию или реконструкции объектов. В последствии отмечается, что в данном исследовании рассматриваются проблемы, которые носят чисто юридический характер, поскольку относительно недавно созданная экономическая модель еще не успела сформировать свою правовую оболочку или, можно сказать, свой правовой регулятор. Отношения долевого участия в строительстве были результатом практического решения проблемы в строительстве объектов недвижимости в сложившейся ситуации. Уже давно возникает вопрос о целесообразности выделения данных отношений. На наш взгляд, такая необходимость возникает в связи со следующими факторами: во-первых, предпринимательская деятельность предполагает наличие профессиональных участников рынка и направлена на извлечение прибыли, во-вторых, требуется защита граждан, строящих жилое помещение для своих личных нужд.

После рассмотрения основных моментов отношений долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд выделяются следующие признаки, которые являются конституционными для данной правовой категории:

1.       Участие дольщика по договору о долевом участии в строительстве заключается только
в передаче денежных средств без дальнейших практических действий по созданию
объекта.

2.       Все расходы и убытки, возникающие при строительстве объекта, относятся на счет
строительной  организации,   которая  самостоятельно  осуществляет  строительство,   и,
следовательно, отвечает за все негативные последствия. Дольщик может понести какие-
либо расходы только в случаях, определенных действующим законодательством.

14

3.  Дольщик участвует в строительстве только своей доли, поэтому дольщика интересует

только его квартира, хотя здесь не надо забывать о местах общего пользования, затраты на которые стороны несут пропорционально своим вкладам.

4.    Отношения  сторон  по  долевому участию  в  строительстве  нельзя  понимать  как
инвестиционную деятельность, если в них участвуют граждане, строящие квартиру для
личных потребностей.

После рассмотрения признаков автор делает выводы о том, что при регулировании отношений по долевому участию в строительстве необходимо различать цели участников строительства, в связи с чем отдельному рассмотрению подлежат договоры с участием в них граждан-потребителей.

Далее в диссертации исследуется исторический аспект долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд. Указывается на необходимость исследования явлений в динамике. При рассмотрении долевого участия в строительстве присущие ему признаки могут быть поняты с учетом исторической и экономической необходимости. Показывается, как правовой институт исторически складывался, какова его экономическая и историческая необходимость и в чем закономерности развития. В результате рассмотрения делается вывод, что какие-либо схемы долевого участия граждан в строительстве могли быть введены только на государственном уровне, что обуславливалось решением одной из важнейших задач -решением жилищного вопроса. В этих целях анализу и рассмотрению подвергается деятельность граждан в жилищно-строительных кооперативах. Оценивая данную форму участия в строительстве на рассматриваемом этапе, отмечается, что преимущественно финансирование осуществлялось за счет средств государства через кредит банка.

После рассмотрения исторического аспекта долевого строительства жилых помещений для личных нужд делаются следующие выводы. Старая система жилищного финансирования характеризовалась, в основной массе, государственным бюджетным финансированием. Исключение составляло строительство жилых домов жилищно­строительными кооперативами, что являлось единственной формой долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд. Приводятся отличия жилищной кооперации от современной системы долевого участия в строительстве: обязательное членство в кооперативе при приобретении в нем квартиры - «право на квартиру в кооперативном доме основано на членстве в кооперативе, поэтому она может быть   предоставлена  только   члену  ЖСК,   нуждающемуся   в  улучшении  жилищных

15 условий»¹;    при   внесении   взносов   до    1990   г.    построенная   квартира   являлась

собственностью кооператива; на начальном этапе требовалось внести всю стоимость жилого помещения; для участия в кооператив принимались только лица, нуждающиеся в улучшении жилищных условий; помещения приобретались только для личных бытовых потребностей (а не для предпринимательских целей); государство было постоянным контролирующим органом происходящих процессов.

При рассмотрении зарубежного опыта привлечения частных средств отмечается относительная сбалансированность спроса и предложения. Это вызвано доступностью готовых построенных квартир, наличия экономических и правовых механизмов по обеспечению возвратности вложенных средств.

Сравнительно-правовой анализ зарубежных и отечественной систем показал, что зарубежные системы долевого участия в строительстве имеют свои принципиальные особенности. Фирмы, занятые в строительной деятельности, для более конструктивной организованности объединяются между собой, что позволяет значительно снизить стоимость строительства жилья, а также расходы и многие издержки. Представителем заказчика является отдельное лицо (архитектор в Швеции, Финляндии, группа в США, генеральный подрядчик в Германии), которое подбирает необходимых для строительства специалистов, определяющих подлежащий выполнению объем работ. Отмечается, что в ряде зарубежных стран действует поддержка граждан, особенно молодых семей, для приобретения квартиры в собственность. Для этого ограничиваются все виды налогообложения физических и юридических лиц, устанавливается парламентом твердая ставка банковского кредита на приобретение молодыми семьями квартир, снижается на 25-50 % плата (в зависимости от количества родившихся детей) за приобретенную молодыми семьями квартиру. Особое внимание уделяется вопросам ценообразования. Контроль и наблюдение за ценами осуществляют государственные органы. Государство может устанавливать предельный уровень цен, превышение которого требует предварительного уведомления и обоснования.

Автор делает вывод о том, что по сравнению с западными странами, где развиты институты по жилищному кредитованию, в нашей стране данные институты еще формируются, а те, которые сформированы, еще не могут предоставлять услуги надлежащего качества.

Далее в работе оценивается состояние действующего законодательства о долевом участии граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд. Рассматривается

¹ Советское жилищное право: Учебное пособие. / Под ред. В.А. Золотаря, П.Н. Дятлова. Киев: Издательство при Киевском государственном университете издательского объединения «Вища школа», 1985. С. 173.

16

проект закона "О защите прав и законных интересов граждан и их объединений, вкладывающих денежные средства в строительство и приобретение жилья". После критической оценки законопроекта отмечаются его основные негативы. Отсутствует установление обязательности введения системы страхования рисков неисполнения обязательств. Статья 20 данного законопроекта предлагает создавать компенсационные фонды лишь на добровольной основе. В связи с этим предлагается ввести обязательную систему страхования рисков, изложенную во второй главе настоящего исследования.

Следующим негативным моментом является излишнее усложнение процесса строительства (составление и регистрация жилищного проекта, составление проектной декларации). Предлагается основной акцент сделать на страхование рисков потери гражданами вкладов, а не на процедуру, усложняющую процесс строительства.

Проведенный анализ законодательства о долевом участии в строительстве позволяет сделать вывод о необходимости проведения его систематизации. Разрозненность правовых норм, регулирующих данные отношения, создает большие трудности. Давность принятия и вертикальная структура различных нормативных актов приводят к определенной несогласованности. Поэтому можно утверждать, что законодательство о долевом участии нуждается в серьезном совершенствовании и урегулировании.

Вторая глава «Понятие и элементы договора долевого участия» посвящена определению содержания рассматриваемого договора. Для определения правовой природы договора долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд необходимо провести комплексный анализ данного института с использованием сравнительно-правового метода исследования. Определение правовой природы производится через основные родовые и видовые признаки договора. Определяя направленность обязательства, автор приходит к выводу, что данный договор является договором на передачу имущества в собственность граждан. Следующий признак, который особо выделяется, это непредпринимательский характер рассматриваемого обязательства. Дольщик строит жилое помещений не для извлечения прибыли, а, исключительно, для собственного проживания, то есть для личных потребительских целей. То, что дольщик не является партнером, говорит тот факт, что он уплачивает рыночную цену при заключении договора за строящуюся квартиру, в данной цене содержится себестоимость квартиры и прибыль застройщика. Этот критерий должен быть основополагающим и определяющим при формировании условий рассматриваемого договора. В последствии делается вывод, что договор долевого участия в строительстве можно отнести к договорам, которые прямо не предусмотрены действующим законодательством, а возможность его заключения обусловлена принципом свободы

17 договора,    в    соответствии   с   которым   стороны   могут   заключить   договор,    как

предусмотренный, так и непредусмотренный законом или иным правовым актом (ст. 421 ГК РФ). При участии в отношениях по долевому участию в строительстве жилых помещений гражданина, независимо от цели участия, понятие дольщика и инвестора было тождественно. Автор на протяжении всего исследования проводит отличие данных понятий и отмечает, что при участии в строительстве жилых помещений для личных нужд, гражданин не будет являться инвестором и к нему не применимо законодательство об инвестиционной деятельности. На основании этого необходимо разделять договоры, заключаемые гражданами для личных и предпринимательских целей и, в соответствии с этим, применять законодательство о защите прав потребителей. Следующим признаком договора долевого участия является его особый предмет регулирования, то есть отношения складываются по поводу недвижимого имущества - жилого помещения. Характеристика и свойства недвижимости определяют в значительной мере правовое регулирование рассматриваемых отношений. При определении правовой природы рассматриваемого договора устанавливается, что это двухсторонний договор (взаимный, синаллагматический), то есть договор, по которому у каждой из сторон есть права и обязанности; возмездный, по которому сторона должна получить плату или иное встречное предоставление за исполнение своих обязанностей (п.1 ст. 423 ГК). Рассмотрев основные правообразующие признаки долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд и существующие определения договора долевого участия, диссертант попытался сформулировать определение договора долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд. Это соглашение, с одной стороны, организации-застройщика, с другой стороны, физических лиц (потребителей-дольщиков) по вложению денежных средств последними в строительство в целях получения в будущем полезного результата в форме конкретной квартиры для личных потребительских нужд, осуществляемое на страх и риск застройщика на основе договора о долевом участии в строительстве.

В последствии автор проводит соотношение категорий «форма сделки» и «государственная регистрация сделки», утверждая, что последняя не является формой сделки. Поэтому при рассмотрении договора долевого участия граждан в строительстве жилых помещений необходимо помнить, что вопрос «о соблюдении надлежащей формы сделки решается вне зависимости от выполнения условия о ее государственной регистрации». После проведения анализа о возможности государственной регистрации договора долевого участия делается вывод, что провести ее не представляется возможным.  Это  вытекает из  следующих  положений:  государственной регистрации

18 подлежат    только    сделки,    регистрация    которых    предусмотрена    действующим

законодательством; в соответствии с законодательством о государственной регистрации для государственной регистрации сделки необходимо наличие открытого раздела на объект недвижимости, который в нашем случае отсутствует.

Анализируя положения об обязательности государственной регистрации всех договоров, опосредующих сделки с недвижимостью, автор делает вывод о целесообразности такой регистрации. Что касается их обязательности, то автор присоединяется к тем авторам (Скворцов О.Ю., Романец Ю.В., Пискунова М. Крылов С., Козырь О., Сыроедов Н.А. Крашенинников П.В.), которые утверждают, что обязательной государственной регистрации подлежат лишь те договоры, регистрация которых предусмотрена законом. В связи с этим договор долевого участия в строительстве жилых помещений государственной регистрации не подлежит. Далее автор анализирует целесообразность введения учетной регистрации договора долевого участия в строительстве. Исследуется практика проведения данной регистрации в некоторых регионах (Москва, Тюмень) и указывается на неправомерность проведения такой регистрации. На основании изложенного автор заключает, что практика подсказывает целесообразность учетной регистрации договоров долевого участия в строительстве жилых помещений, а для правомерности введения данной регистрации необходимо установление данных правил на федеральном уровне. Так же делается вывод о целесообразности заключать все договоры долевого участия в строительстве жилья с заказчиком (одним лицом), а все договоры уступки права требования по данным договорам производить с обязательным уведомлением последнего.

Решая вопрос о наличии или отсутствии в конкретном договоре существенных условий, автор исходит из объекта договора, его правовой квалификации, характера и направленности его обязательств. В связи с неурегулированием договора долевого участия в строительстве возникает серьезная проблема в отношении существенных условий, установленных законом. Необходимо констатировать, что аналогия закона и права в данном случае недопустима. В связи с этим автором дается практическая рекомендация, что при определении существенных условий стороны должны максимально определить все условия в тексте договора, требуя при этом признания их существенными. Таким образом, данные условия становятся существенными в силу требования их включения в договор одной из сторон.

При определении объекта строительства существуют различные методики. Указывается на необходимость единой методики определения объекта договора, позволяющей установить, сколько договоров заключено на объект строительства, и на какой именно объект заключен договор.  Так же необходимо иметь в виду, что передача жилых

19 помещений в натуре возможна только при сдаче жилого дома в эксплуатацию. До сдачи

жилого дома в эксплуатацию дольщик может иметь только долю в незавершенном строительством объекте.

После проведения анализа указанных выше признаков договора выделяются те существенные условия договора долевого участия в строительстве, которые, на наш взгляд, хотелось бы отразить в действующем законодательстве, и которые будут являться существенными для договоров данного вида с учетом целесообразности их применения для данной договорной формы. Условие о предмете договора универсально, оно является существенным для любого договора в соответствии с действующим законодательством. Что касается иных условий договора, то существенным (обязательным) условием является срок исполнения обязательства. Целесообразность определения в договоре сроков выполнения работ вытекает из характера строительной деятельности, то есть явно, что обязательства выполняются в течение какого-то промежутка времени. Предлагается определить существенным условие о цене договора, так как он заключается в отношении недвижимого имущества, где очень важно определение цены по аналогии с куплей-продажей недвижимости.

При исследовании правозащитного аспекта деятельности дольщика в строительном процессе, как стороны договора долевого участия, установлено, что участие в договорах непрофессионалов, а тем более граждан-потребителей, обуславливает необходимость комплексной защиты их интересов. Данная защита может выражаться во введении обязательных требований для застройщика, контроле за договорными условиями со стороны государства, государственного регулирования цен на услуги застройщика, введение системы страхования рисков. Для этого автором анализируются и классифицируются недобросовестные условия договора. Так же предлагается и обосновывается введение системы страхования рисков, включающей самострахование, профессиональное страхование и привлечение для страховых целей бюджетных источников. Привлечение государственных страховых резервов должно производиться как дотационное при нехватке средств организаций.

Устанавливается бесспорность того факта, что на гражданина, строящего жилое помещение для личных нужд, должно распространяться законодательство о защите прав потребителей, так как дольщик не является инвестором и его деятельность не должна регулироваться законодательством об инвестиционной деятельности.

Третья глава «Соотношение договора долевого участия с другими договорами и оформление вещных прав» посвящена установлению различий договора долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд с иными договорами, предусмотренными гражданским законодательством, а также вопросам государственной регистрации прав, возникших из рассматриваемого договора. В связи с

20 этим   обосновываются   положения   о   том,   что   при   отсутствии   законодательного

регулирования отношений по долевому участию граждан в строительстве жилых помещений на практике проводится аналогия закона из различных по своей правовой природе договоров: договора о совместной деятельности, договора подряда, инвестиционного договора и договора купли-продажи. Исследуя практику сложившихся отношений, автор делает вывод, что рассматриваемый договор в каждом конкретном случае требует исследования именно его содержания. Это связано с тем, что субъекты права не придерживаются конкретной модели, а правомерно пользуясь свободой договора, заключают различные по своей правовой природе и условиям договоры в зависимости от конкретной ситуации. В связи с этим становится несостоятельной отнесение договора долевого участия в строительстве к конкретному виду договора.

Анализируя соотношение договора о совместной деятельности и договора долевого участия граждан в строительстве жилых помещений для личных нужд, автор приходит к выводу, что последний не обладает существенными признаками, присущими совместной деятельности: соединение сторонами вкладов, совместные действия сторон, наличие у сторон единой цели (извлечения прибыли) или иной цели, предпринимательский характер обязательства.

Отнесению договора подряда к рассматриваемым отношениям препятствуют следующие обстоятельства: 1) договор подряда заключается на весь объект, 2) подрядчик, если не является инвестором, не обладает правом на объект строительства, а лишь имеет право на вознаграждение, 3) в подрядных отношениях заказчик предоставляет подрядчику для производства работ земельный участок. В работе отмечается, что препятствия для отнесение исследуемых отношений к подрядным более преодолимы и, по своей сути, отношения долевого участия очень близки к подрядным.

Квалификации исследуемого договора, как купли-продажи, препятствует неопределенность предмета и объекта договора долевого участия. Кроме того, дольщика интересует и сам процесс изготовления вещи. О невозможности отнесения договора долевого участия к инвестиционной деятельности говорят выводы автора, сделанные на протяжении всего исследования, основанные на том, что деятельность дольщика по строительству для личных нужд жилого помещения не является предпринимательской, не преследует коммерческие цели, следовательно, по своей сути не может регулироваться законодательством об инвестиционной деятельности. При установлении отсутствия тождества обязательств, по оказанию услуг и рассматриваемых, указывается на то обстоятельство, что в обязательствах последних заказчика интересует не только процесс, но и результат работы.

21 При исследовании правовых аспектов государственной регистрации прав, возникших

из договоров долевого участия в строительстве, делается вывод о необходимости отличать государственную регистрацию прав на недвижимое имущество путем внесения записей о правах в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, как акт укрепления прав на недвижимость, имеющий правообразующее значение от иной регистрации, которая носит учетный характер. Анализируя правовое значения момента передачи жилого помещения дольщику, делаются следующие выводы: 1) передача свидетельствует об исполнении обязательств застройщиком (здесь необходимо учитывать то, что она должна быть произведена после сдачи жилого дома в эксплуатацию); 2) передача вещи свидетельствует о необходимости произведения окончательных расчетов и иных обязательств со стороны дольщика.

Обосновывается вывод, указывающий на отсутствие в действующей системе государственной регистрации прав особенностей регистрации вновь возводимых объектов и регистрации сложных объектов. На практике, при государственной регистрации прав на квартиры во вновь построенном жилом доме, дольщик предоставляет документы на свою квартиру, а заказчик на весь дом. При этом, последний ничего не регистрирует, а сдает документы для дольщика. Это не закреплено в законе. То есть, практика государственной регистрации прав на недвижимость полностью расходится с действующим законодательством, что приводит к мысли упорядочения законодательства о государственной регистрации прав. Так же при анализе действующей системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним делается вывод, что для достижения целей государственной регистрации прав и избежания случаев злоупотребления своими правами сторон договора необходимо ввести учетную регистрацию договоров долевого участия в строительстве и передачи прав по ним третьим лицам. Это позволит избежать повторного заключения договора на один и тот же объект, а также повторной уступки прав по данным договорам.

При рассмотрении роли государственной регистрации прав в определении правового статуса незавершенного строительством объекта и объекта строительства, введенного в эксплуатацию, устанавливается, что действующее законодательство не дает нам однозначного определения понятия незавершенного строительства. В различных нормативных актах, его регулирующих, рассматриваются конкретные положения, касающиеся решения каких-либо вопросов при незавершенном строительстве объектов. После выделения имеющихся в теории и нормативных актах признаков формулируется определение незавершенного строительства. Незавершенное строительство - это объект строительства, на который получены все необходимые согласования, но который не сдан в

22 эксплуатацию   государственной   комиссии   по   причине   отсутствия   финансирования,

возможности   фиксации   данного   объекта   путем   прекращения   в   отношении   его действующего договора подряда и истечения нормативных сроков строительства.

Делается заключение, что необходимо признавать объект незавершенного строительства недвижимым, независимо от необходимости совершения с ним сделки или иных факторов, не влияющих на его правовую природу, а в отношении совершения с ним сделки следует установить определенные правила отчуждения. Например, фиксация объекта на определенной стадии строительства перед отчуждением путем проведения государственной регистрации прав.

При определении объекта недвижимым необходимо применять классические критерии классификации, такие как неразрывная связь с землей, невозможность перемещения объекта без соразмерного ущерба его назначению, повышенная экономическая ценность, незаменимость, индивидуальная неопределенность, многократное использование в процессе производства. На основании изложенного делается вывод о том, что определяющим фактором в определении объекта как недвижимого являются не столько признаки данного вида имущества, сколько указание объекта в качестве недвижимого в законе.

В заключении сформулированы обобщения и выводы, вытекающие из диссертационного исследования, а также содержатся предложения по совершенствованию действующего законодательства о долевом участии в строительстве жилых помещений и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ АВТОРА:

1.              Щербинин А.Г. Долевое участие в строительстве. Книга первая: Научно-практическое
пособие / Под научной ред. Заслуженного юриста РФ, д. ю. н. академика Севрюгина В.Е.
Тюмень: Вектор-бук, 2002. 7,2 п.л.

2.              Щербинин А.Г. Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое
имущество  и  сделок  с  ним:   современный  этап  развития  / Актуальные  проблемы
юриспруденции. Выпуск 4. Тюмень: Изд-во ТГУ, 1999. 0,3 п.л.

3.              Щербинин   А.Г.   Вновь   созданные   объекты   недвижимости   жилого   назначения:
государственная   регистрация   /   Ученые   записки   Института   государства   и   права
Тюменского      государственного      университета.      Тюмень:      Изд-во      Тюменского
государственного университета, 2000. 0,4 п.л.

23

4.    Щербинин А.Г. «Некоторые вопросы государственной регистрации прав на жилые

помещения» / Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 2001. 0,3 п.л.

5.              Щербинин  А.Г.  Правозащитный  аспект  деятельности  дольщика  в  строительном
процессе как стороны договора долевого участия / Правовые и политические проблемы
современности.   Материалы  научно-практической   конференции.   Тюмень:   Тюменская
областная Дума. 2003. 0,5 п.л.

6.              Щербинин А.Г. Зарубежный опыт привлечения инвестиций в строительство жилья //
Недвижимость и инвестиции: правовое регулирование. 2003. № 1-2. 0,5 п.л.

7.              Щербинин А.Г. О «дольщике» бедном замолвите слово // Коллегия. 2003. № 3. 0,2 п.л.

8.              Щербинин А.Г. Особенности договора долевого участия граждан в строительстве
жилья для личных нужд // Журнал Российского права. 2003. № 10. 0,4 п.л.

На правах рукописи

ШИЛИН   ГЛЕБ   ВЯЧЕСЛАВОВИЧ

Координация как функция в деятельности администрации субъекта Российской Федерации

Специальность 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Томск - 2002

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права, администра­тивного права Юридического института Томского государственного университета.

Научный руководитель: Заслуженный деятель науки

Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Волович Владимир Фёдорович

Научный консультант:    Доктор юридических наук

Плесовских Виктор Данилович

Официальные оппоненты: Заслуженный деятель науки

Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Бахрах Демьян Николаевич

Кандидат юридических наук,

доцент

Капитонов Сергей Анатольевич

Ведущая организация: Сургутский государственный университет

Защита состоится "15" декабря 2002 года в 15 часов на заседании Диссертационного со­вета Д 212.274.06 в Тюменском государственном университете по адресу: 625003, г.Тюмень, ул.Ленина, 38, зал заседаний совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тюменского государственного уни­верситета.

Автореферат разослан "___ " ноября 2002 года.

Ученый секретарь                                                  .,            Л

диссертационного совета                            *^¹ t(i/JL&~*r^'         В.Д.Плесовских

доктор юридических наук                                  ^—

ОБЩАЯ   ХАРАКТЕРИСТИКА   РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. В последние годы принципиально меняется деятельность Российского государства во всех сферах государственного управления, продолжается движение к построению демократического федеративного правового государст­ва, остро требуется организующее государственное воздействие на общественные отношения.

В соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации исполнительная власть явля­ется одной из самостоятельных ветвей единой государственной власти. Её назначение - орга­низовать претворение в жизнь требований законов и подзаконных правовых актов, контроль их исполнения. Потребность государственного присутствия предопределяет существование целостной системы органов исполнительной власти - специальных субъектов, наделенных оп­ределённой компетенцией и несущих бремя юридической ответственности за преобразова­тельные воздействия на общественную жизнь. Значительное количество субъектов исполни­тельной власти является объективной предпосылкой координации, согласования их деятельно­сти. Координация осуществляется органами общей компетенции в масштабах Российской Фе­дерации и субъектов Российской Федерации, а также на межотраслевом и отраслевом уровнях министерствами и государственными комитетами, федеральными комиссиями, органами испол­нительной власти субъектов Российской Федерации. Практическая координационная деятель­ность нуждается в теоретическом обобщении с точки зрения содержания, форм и методов осу­ществления.

Исследование практики реализации функций управления, координационной функции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации актуально в связи с закреплением в качестве конституционных принципов определённой самостоятельно­сти органов исполнительной власти, единства системы исполнительной власти, федерализма, конституционным регулированием вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Фе­дерации. Значимо право субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливать сис­тему органов государственной власти. Реализация этого права должна соответствовать осно­вам конституционного строя России, общим принципам организации исполнительной власти и требованию обеспечения единства системы исполнительной власти в установленных Консти­туцией Российской Федерации пределах. Координация деятельности органов исполнительной власти требуется при реализации их полномочий в пределах предметов ведения на соответствующем уровне и на разных уровнях.

Исследование взаимодействия органов исполнительной власти - одного из направлений совершенствования управления на пути к усилению стабильности и обеспечению поступа­тельного развития в обществе, достижению высокой эффективности экономики на базе научно обоснованной рациональности актуально и в связи с практическими проблемами государст-

5

венного управления, являющегося организационно-правовым выражением исполнительной власти.

На содержании этих проблем в ежегодном послании к Федеральному Собранию Россий­ской Федерации Президент России акцентировал внимание. Так, в 1997 году подчеркивалась важность взаимодействия территориальных структур федеральных органов с региональными органами при соблюдении их компетенции и полномочий, а в 1998 - констатировалась невоз­можность стратегического подъема без теснейшего взаимодействия федеральных, региональ­ных органов власти и органов местного самоуправления. В 1999 году прямо указывается на потерю взаимодействия с органами государственной власти в регионах, отсутствие необходи­мой координации между территориальными подразделениями федеральных министерств и ве­домств. Необходимость формирования целостной системы государственного регулирования экономики и социальной сферы, превращения государства в эффективного координатора эко­номических и социальных сил подчёркивалась Президентом Российской Федерации В.В.Путиным в период осуществления им полномочий Председателя Правительства Россий­ской Федерации. В 2000 году Президент Российской Федерации вновь указал на отсутствие эффективного взаимодействия между разными уровнями власти. Одновременно высшими ру­ководителями государства ставились задачи по координации органов исполнительной власти в Российской Федерации. Одним из путей решения проблем укрепления российской государст­венности является введение системы федеральных округов и института полномочных предста­вителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Примером повышения роли координационной функции в деятельности государства служит координация с ноября 2000 года Министром Российской Федерации деятельности федеральных органов исполни­тельной власти по восстановлению экономики, организации жизнеобеспечения населения Че­ченской республики.

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Фе­дерации 2001 года констатируется, что укрепление государства, всей политической системы, позиций страны остаётся стратегической задачей. Консолидированная и эффективная государ­ственная власть, налаженное взаимодействие между уровнями власти являются обязательным условием успеха проводимых преобразований, решения социально-экономических проблем, задач в сфере безопасности государства, защиты прав и интересов личности. Превращение го­сударственного аппарата в эффективный, компактный и работающий механизм остаётся и среди основных направлений внутренней политики государства на 2002 год. Начало фактиче­ской деятельности по разрешению существующих проблем координации, постепенное перене­сение некоторых федеральных функций на уровень федеральных округов также указывает на актуальность исследования координационной функции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Состояние научной разработанности темы. Проблема координации в государственном управлении представляла неизменный научный интерес в 60-80-х г.г. XX века. О сущности координации, её месте и роли в государственном управлении создавались монографии или от­дельные главы в них, научные статьи, выполнялись диссертационные исследования (А.И.Казанник, Ю.М.Козлов, А.Е.Лунёв, С.Д.Могилевский, А.И.Недогреева и другие авторы). К концу XX в. интерес к этой проблеме ослабел, что может быть, отчасти, объяснено общим снижением влияния государства на происходящие в обществе процессы, усилением частно­правовых начал. В условиях кардинального изменения правовой системы России почти нет на­учных исследований феномена координации в деятельности органов исполнительной власти, в том числе проявления её в государственном управлении как функции или как метода государст­венного управления, всеобщего свойства управления, принципа государственного управления.

Объект исследования - общественные управленческие координационные правоотноше­ния, складывающиеся в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования - научный анализ проблем теории и практики правового регули­рования и практической реализации координационной функции органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в Сибирском регионе, в том числе её форм и обеспе­чения эффективности.

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования - установление со­держания и практического проявления координации в качестве функции государственного управления и функции органа государственного управления (органа исполнительной власти) в деятельности органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации Сибир­ского региона.

Для достижения цели исследования потребовалось решение ряда задач:

-  установить соотношение содержания понятия координации с содержанием таких катего­
рий, как «государственное управление», «функция государственного управления» и «функция
органа государственного управления»;

-  исходя из природы формы государственного управления, выявить возможные варианты
форм реализации координационной функции органами исполнительной власти субъекта Рос­
сийской Федерации, в том числе организационно-правовых форм;

-  на базе теоретических исследований уточнить содержание понятий «условие» и «крите­
рий» эффективности реализации координационной функции;

-  проанализировать сущность феномена координации и определить его функциональное
содержание в государственном управлении;

-  провести анализ правового регулирования координационной функции, реализуемой в
деятельности администрации субъекта Российской Федерации;

7

-   рассмотреть организационно-правовые и непосредственные формы реализации коорди­
национной функции в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации;

-   определить роль Межрегиональной Ассоциации "Сибирское соглашение" в реализации
администрациями субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа коорди­
национной функции;

-   с точки зрения соблюдения условий эффективности проанализировать практическую
реализацию координационной функции в деятельности органов исполнительной власти субъ­
ектов Российской Федерации в Сибирском регионе на примере отдельных координационных
органов.

Теоретическая и эмпирическая база исследования. В ходе исследования автор опирался на опубликованные результаты изучения различных аспектов координации в государственном управлении. Исследование базируется на обширном теоретическом материале научных трудов по проблемам общей теории права, конституционного права, административного права, муни­ципального права, теории управления и теории государственного управления, экономики. Со­держательная сторона проблем рассматривалась с использованием работ таких учёных, как С.А.Авакьян, В.Б.Аверьянов, А.Б.Агапов, С.С.Алексеев, А.П.Алёхин, Г.В.Атаманчук, В.Г.Афанасьев, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Бельский, Р.Ф.Васильев, В.Г.Вишняков, В.Ф.Волович, Б.Н.Габричидзе, Б.В.Дрейшев, И.Я.Дюрягин, В.Б.Евдокимов, В.В.Игнатенко, А.И.Казанник, М.И.Клеандров, Ю.М.Козлов, А.Н.Кокотов, Н.М.Конин, Б.П.Курашвили, Б.М.Лазарев, А.Е.Лунёв, С.А.Маевский, В.И.Майоров, В.М.Манохин, С.Ю.Марочкин, Б.З.Мильнер, В.В.Невинский, В.А.Никонов, В.И.Новосёлов, А.М.Омаров, В.С.Основин, А.С.Пашков, Г.И.Петров, М.И.Пискотин, В.Д.Плесовских, Л.Л.Попов, В.С.Пронина, В.А.Рахмилович, В.Д.Свинцов, В.Е.Севрюгин, М.И.Сетров, Л.А.Симонян, Б.В.Смирнов, В.Д.Сорокин, Ю.Н.Старилов, А.П.Сунцов, Ю.А.Тихомиров, Я.Улицкий, А.В.Ушаков, В.В.Цветков, Г.Н.Чеботарёв, В.А.Юсупов, Л.С.Явич, О.М.Якуба, Ц.А.Ямпольская. Применя­лись и труды зарубежных ученых - Г.Брэбана, Р.Драго, Е.Старосьцяка, А.Файоля. В работе от­ражено творчество российских государствоведов конца XIX - начала XX века: А.И.Андреевский, В.М.Гессен, В.Ф.Дерюжинский, А.И.Елистратов, Н.И.Лазаревский.

В связи с конституционным закреплением федеративного государственного устройства Российской Федерации, выбор эмпирической базы исследования - деятельности органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона, осуществлён на основе нескольких посылок. Прежде всего, это различия в правовом статусе субъектов Рос­сийской Федерации разных видов. В современной научной литературе об их содержании вы­сказываются мнения, находящие правовое обоснование в части 5 статьи 66 Конституции Рос­сийской Федерации. Существенную роль сыграла близость правового статуса края и области

как наиболее типичных субъектов Российской Федерации (54 из 89) и Сибирского региона (9 из 19). Принято во внимание понимание государственной администрации как механизма ис­полнительной власти, реализующего её в масштабе Российской Федерации и субъектов Рос­сийской Федерации, позволяющее рассматривать в качестве администрации субъекта Россий­ской Федерации не только собственно администрацию края, области, но и правительство рес­публики, автономного округа в составе России. Учтён территориально-экономический фактор - близость географических условий, территориальная и экономическая целостность, наличие между хозяйствующими субъектами устойчивых и интенсивных производственных связей, воз­можности стратегического развития, вхождение органов государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации Сибирского региона в Межрегиональную Ассоциацию "Сибирское согла­шение", отнесение их территорий в основном к Сибирскому федеральному округу. Наибольшее внимание уделено субъектам Российской Федерации Западно-Сибирского экономического рай­она (региона). Исследовался официально опубликованный правовой материал, а также получен­ный по официальной рассылке или включённый в состав электронных баз данных.

Западно-Сибирский экономический район (регион) включает субъекты Российской Феде­рации, расположенные на Западно-Сибирской равнине и части гор Южной Сибири - Респуб­лика Алтай, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская и Тюменская об­ласти, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Практика координационной деятельности в Тюменской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных окру­гов исследовалось несмотря на отнесение их к Уральскому федеральному округу, поскольку они являются частью Западной Сибири, а не Уральского региона, хотя в 1944 году Тюменская область образована из территорий Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого национальных окру­гов и части территорий Омской и Курганской областей, выведенных в 1934 году из состава Че­лябинской области. Развёрнутая характеристика Западной Сибири, особенности и общие на­правления развития расположенных в её пределах субъектов Российской Федерации изложены в специальной литературе.

Методологическая основа исследования. Диссертационное исследование осуществлено на основе диалектико-материалистического метода познания в сочетании с методами анализа и синтеза, логического, формально-юридического, сравнительно-правового, системного и структурного, исторического и других методов.

Научная новизна исследования. Состояние научной литературы о координации позволяет утверждать недостаточную исследованность этого феномена.

Проведённое исследование координации в деятельности органов исполнительной власти относительно обособленной группы субъектов Российской Федерации возможно обозначить как первое диссертационное исследование после начала коренных преобразований основ кон­ституционного строя и правовой системы российского государства. О научной новизне свиде-

тельствует отсутствие в тексте Конституции Российской Федерации упоминания о государст­венном управлении, органах государственного управления и введение в правовую практику понятия «орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти)», а также наличие субъектов Российской Федерации как государственных образований, обяза­тельность создания их органов исполнительной власти.

В ходе исследования проанализирована научная литература применительно к условиям со­временной правовой действительности, рассмотрены отдельные дискуссионные вопросы, изу­чены положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и зако­нодательства субъектов Российской Федерации, обобщены результаты практической координа­ционной деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1.      Координацию в функциональном аспекте следует рассматривать во взаимной связи с ка­
тегориями "государственное управление", "функция государственного управления" и "функ­
ция органа государственного управления". Она сохраняет властный и юридический характер
государственного управления, отражает его динамический характер, а также специфику функ­
ции государственного управления и функции органа государственного управления (органа ис­
полнительной власти).

2.      Реализация координации, закреплённой в государственно-властных полномочиях в ка­
честве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного
управления, распространяется не только на управляющую подсистему и предполагает согла­
сование действий не только органов исполнительной власти при решении общих задач, а так­
же и иных субъектов права в той или иной сфере государственного управления.

3.      Координационная функция является одним из неотъемлемых качеств осуществляемого
администрацией субъекта Российской Федерации государственного управления или одним из
видов деятельности, юридически обязательным для неё как органа исполнительной власти.

4.      Сформулированы дефиниции «функция государственного управления», «функция орга­
на государственного управления», «координация - функция государственного управления»,
«координация - функция органа государственного управления», «форма государственного
управления», «эффективность управления», «критерий эффективности» и «условие эффектив­
ности» осуществления координационной функции органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации.

5.      Предложен и обоснован, в том числе практическим применением, перечень условий эф­
фективности реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта
Российской Федерации, относящихся как к содержанию координационного управленческого
воздействия, так и к его форме. В их числе: тщательный подбор кадров для руководства рабо­
той координационного органа; создание координационных органов только при наличии реаль-

10

ных жизненных проблем и после серьёзного изучения складывающейся ситуации; осуществ­ление мониторинга работы специальных координационных органов и исполнения координа­ционной функции иными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации с подготовкой предложений о совершенствовании их деятельности; ведение реестра созданных в каждом субъекте Российской Федерации специальных координационных органов.

6.       Выявлено различие в правовом регулировании координации как функции государствен­
ного управления и как функции органа государственного управления. В качестве функции го­
сударственного управления координация осуществляется администрацией в силу статуса ор­
гана исполнительной власти и закрепления за субъектом Российской Федерации определённых
предметов ведения, полномочий по предметам совместного ведения, а в качестве функции ор­
гана государственного управления - в соответствии с достаточно конкретными предписания­
ми правовых актов.

7.       Предложены перечень и основные характерные признаки организационно-правовых
форм координации - собственно администрация края, области (правительство республики, ав­
тономного округа); должность главы администрации (Губернатора) края, области, главы рес­
публики, губернатора автономного округа; иные органы исполнительной власти субъекта Рос­
сийской Федерации; специальные координационные органы и отдельные должности. Опреде­
лена сравнительная степень эффективности реализации координационной функции в различ­
ных организационно-правовых формах.

8.       Предложена классификация правовых форм непосредственной реализации координаци­
онной функции - правовой акт (нормативный или индивидуальный); административный дого­
вор; иные юридически значимые действия.

9.       Выдвинуто обоснование правовой природы Межрегиональной ассоциации экономиче­
ского взаимодействия "Сибирское соглашение" как организационно-правовой формы коорди­
нации, осуществляемой на «межсубъектном» уровне не только органами исполнительной, но и
законодательной власти субъектов Российской Федерации Сибирского региона. Учреждение
данной ассоциации, её деятельность, введение и успешное начало функционирования системы
федеральных округов создают условия для юридического объединения субъектов Российской
Федерации и сокращения их общего числа, то есть практической реализации интеграционного
аспекта координации, выражающего её глубинную сущность.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы, полученные в ре­зультате исследования, могут быть востребованы исполнительными и законодательными ор­ганами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации при определении координационной компетенции органов исполнительной власти, организа­ции работы по обеспечению эффективности их деятельности. Также они могут быть приняты во внимание при фактическом осуществлении органами исполнительной власти субъектов

11

Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах координационной функции. Применение результатов исследования возможно при дальнейшем изучении правовых проблем организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в процессе преподавания учебного курса "Административное право Российской Федерации" студентам юридических факультетов высших учебных заведений.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации опубликова­ны. Практическое применение полученных выводов проводилось при правовой поддержке за­конодательной и исполнительно-распорядительной деятельности Главы Администрации Но­восибирской области, правовом сопровождении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе, проведении учебных занятий по курсу "Административное право Российской Федерации" со студентами Новоси­бирского юридического института (филиала) Томского государственного университета. О важнейших научных и практических итогах диссертационного исследования сообщено на на­учных конференциях в Томском государственном университете (1997, 1998, 2000, 2001г.г.), Алтайском государственном университете (1997г.), Новосибирском юридическом институте (филиале) Томского государственного университета (1996, 1999г.г.).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы, приложения.

СОДЕРЖАНИЕ    РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется его цель и задачи, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обо­значается практическая значимость результатов.

В первом параграфе главы первой - "Сущность координации и её правовое регулирова­ние", координация в её функциональном аспекте рассматривается в системной связи с базовы­ми категориями науки - "государственное управление", "функция государственного управле­ния", "функция органа государственного управления".

Государственное управление - один из видов социального управления, определяется дис­сертантом как государственно-властная исполнительно-распорядительная непосредственно организующая деятельность органов исполнительной власти по обеспечению сохранения, вос­производства и развития экономической, социально-культурной и административно-политической сфер управления, осуществляемая в соответствии с требованиями правовых норм. Такая позиция базируется на обобщении результатов научных исследований о понимании государственного управления, выявивших достаточно стабильный перечень его признаков. Пред­ложенная формулировка позволяет сблизить понимание сущности государственного управления в

российской правовой науке с выводами российских дореволюционных и современных зарубеж-

12

ных исследований.

Понятие функции государственного управления исследовано исходя из принципиального единства существа функций социального и государственного управления. Проанализированы достижения современной науки, проведено сравнение качеств управления и перечня функций государственного управления. В качестве функции государственного управления предлагается понимать выражающую одно из объективно присущих государственному управлению как ис­полнительно-распорядительной деятельности качеств группу однородных повторяющихся единичных государственно-властных предписаний органа исполнительной власти. Важней­шим признаком функции государственного управления диссертант находит выражение ею од­ного из качеств, неотъемлемо присущих государственному управлению как властной деятель­ности. К ним относятся прогнозирование, планирование, организация, координация, контроль. Функции управления практически выражаются в содержании конкретных управленческих ре­шений, принимаемых в целях реализации функций органов исполнительной власти.

По мнению автора, функция администрации субъекта Российской Федерации как органа исполнительной власти (органа государственного управления) представляет совокупность единичных государственно-властных предписаний администрации, выражающих осуществле­ние одного из обязательных в силу того или иного правового акта видов её деятельности. Вы­ражено согласие с точкой зрения о понимании функции органа управления как определенной части или направления его деятельности, недопустимости смешения функций управления и функций органа управления. Функция органа государственного управления характеризует конкретный орган государственного управления с точки зрения содержания его управленче­ской деятельности, в отличие от функции государственного управления, характеризующей са­мо государственное управление. Функции органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации закрепляются в правовых актах и могут перераспределяться между ними в за­висимости от соответствующей схемы управления.

Особенностью функции государственного управления и функции органа государственного управления является возможность их осуществления на любой стадии управленческого цикла. Диссертант поддерживает высказанное в литературе мнение о недопустимости установления соответствия между действиями субъекта управления и стадиями управленческого цикла в ка­честве основного признака функции государственного управления или органа государственно­го управления и приводит примеры осуществления координационной функции в обоих её ас­пектах на разных стадиях управленческого цикла.

Исходя из тезиса об отсутствии организационных форм координации, отличных от сло­жившихся организационных форм государственного управления, на основе анализа научной литературы и действующего законодательства, диссертант предлагает понимать в качестве формы государственного управления совокупность признаков, вытекающую из требований

13

норм права и выражающую осуществление государственного управления очевидным для не­властного субъекта государственно-управленческого отношения образом.

Классификация видов форм государственного управления осуществляется в литературе в основном исходя из тождественности форм управления (государственного управления) и форм управленческой деятельности, управленческих действий и затрагивает лишь возможные вариан­ты их непосредственного выражения. Структурные (организационно-правовые) и процедурные (процессуальные) формы государственного управления при этом не рассматриваются, предла­гаемые виды форм государственного управления в значительной степени совпадают с видами форм управленческих действий, и, по мнению диссертанта, происходит ограничение классифи­кации форм государственного управления классификацией форм непосредственных управлен­ческих действий. Наиболее распространенная в литературе классификация форм управленче­ской деятельности (управленческих действий) включает издание нормативных и ненормативных актов управления, осуществление иных юридически значимых действий, проведение организа­ционных мероприятий, совершение материально-технических действий. Опираясь на троякое понимание формы государственного управления (организационно-правовые, процедурные и не­посредственные формы управленческих действий), обосновывается ограничение исследования организационно-правовыми и непосредственными формами реализации координационной функции в деятельности администрации субъекта Российской Федерации.

Применительно к проблеме эффективности государственного управления, диссертант вы­сказывает мнение о недостаточности определения её понимания как соотношения произведен­ных для осуществления управленческого воздействия затрат и полученного результата и со­глашается с позицией о необходимости комплексной оценки эффективности любого вида управленческой деятельности с политической, экономической, научно-технической, организа­ционной, социально-психологической точек зрения. Содержание понятия эффективности го­сударственного управления должно отражать его состояние, характеризуемое определенной степенью полезности для общества как прямых, так и побочных результатов управленческих воздействий в их совокупности.

Исследуя критерий эффективности государственного управления как один из аспектов проблемы эффективности, автор отмечает сложившуюся в науке неопределенность и основы­вается на понимании его сущности как мерила оценки. Среди элементов критерия эффектив­ности выделяется существование в объективной реальности, способность комплексно и доста­точно точно оценивать результаты государственного управления с политической, экономиче­ской, научно-технической, организационной, социально-психологической точек зрения, учи­тывать влияние зависящих и независящих от системы управления факторов, множественность критериев, их относимость к содержанию и форме государственного управления.

Существенное влияние государства на жизнь каждого человека и общество в целом делает

14

важной задачу изучения условий эффективности государственного управления. Исходя из от­носительного единства предлагаемых в литературе условий, от учета которых зависит эффек­тивность государственного управления, диссертантом сформирован их перечень примени­тельно к содержанию и к форме государственного управления.

Во втором параграфе, среди результатов научных обобщений о координации в государст­венном управлении упоминается о ней как элементе управления, самостоятельной функции управления, элементе любой функции управления или не являющейся самостоятельной функ­цией управления, функции управления как процесса и деятельности аппарата управления, фе­номена, составляющего содержание управления или его цель, согласованности действий толь­ко объектов управления или несоподчиненных сторон, участвующих в процессе управления, метода управления. Диссертант придерживается точки зрения о сущности координации - ус­тановление согласованности деятельности органов государственного управления для достиже­ния определенных, общих для них целей. Одновременно предложено не ограничивать только органами исполнительной власти круг субъектов, деятельности которых придаётся согласо­ванный характер. Сущность координации состоит в обеспечении на всех этапах управленче­ского цикла согласованности действий определенного круга субъектов, к числу которых отно­сятся и иные субъекты права, функционирующие в соответствующей сфере государственного управления.

По мнению диссертанта, основанному на анализе проявления координационной функции государственного управления в деятельности администраций субъектов Российской Федерации Сибирского региона, соответствующей научной литературы, координация в качестве функции государственного управления является группой однородных, осуществляемых органом испол­нительной власти в силу его статуса на любой стадии управленческого цикла государственно-властных предписаний, обеспечивающих единство и гармоничное сочетание действий субъек­тов государственного управления в процессе исполнения возложенных на них государственно-управленческих обязанностей, а также иных субъектов права в той или иной сфере государст­венного управления.

Современные условия деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их изменившийся правовой статус, требуют не ограничивать сферу реализации координационной функции только комплексным социально-экономическим развитием терри­тории, согласованием действий неподчиненных предприятий, органов при решении террито­риальных, вневедомственных и межотраслевых проблем. Руководствуясь пониманием функ­ции органа государственного управления, сущности координации в государственном управле­нии, диссертант предлагает определять координацию в качестве функции администрации субъекта Российской Федерации как совокупность осуществляемых ею в силу указания право­вого акта единичных государственно-властных предписаний, направленных на обеспечение

15

единства и гармоничного сочетания действий определенного круга субъектов. Особо подчер­кивается признак основанной на указании правового акта обязательности совершения власт­ных воздействий, поскольку реализуемые без такого указания координационные государст­венно-властные воздействия свидетельствуют о реализации координации в качестве функции государственного управления.

Реализация государственной администрацией субъектов Российской Федерации координа­ционной функции в двух исследуемых аспектах опосредуется широкой гаммой координацион­ных правоотношений, в которых она выступает не только в качестве властного, но и в качестве равного по правовому статусу или подвластного субъекта. В основном, складывающиеся пра­воотношения являются вертикальными, что характерно для всей сферы функционирования исполнительной власти, но имеют место и горизонтальные правоотношения, возникающие при подготовке или реализации управленческих решений.

При исследовании в третьем параграфе особенностей правового регулирования координа­ционной функции, диссертант исходит из положений общей теории права о возможности пра­вового регулирования общественных отношений только при воздействии на волю и сознание людей. Анализ действующих правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации показал, что правовое регулирование координации в качестве функции государст­венного управления в деятельности администрации субъекта Российской Федерации осущест­вляется предоставлением ей статуса органа исполнительной власти. Кроме того, необходимо отнесение конкретного предмета ведения, какого-то вопроса в рамках предмета ведения к пол­номочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Существенным условием реализации координационной функции государственного управления является обя­занность субъектов права, деятельность которых координируется, исполнять полученные ими предписания, обеспечиваемая возможностью привлечения к ответственности. Правовое регу­лирование реализации координационной функции в данном аспекте осуществляется правовы­ми актами Российской Федерации, договорами о разграничении предметов ведения и полно­мочий, при субсидиарном значении актов субъектов Российской Федерации, в том числе Кон­ституций и Уставов.

Правовое регулирование координации в качестве функции администрации субъекта Рос­сийской Федерации есть указание на обязанность (функцию) администрации при управлении конкретным объектом координировать деятельность иных субъектов права или взаимодейст­вовать с другими органами государства. Это регулирование предметного содержания её дея­тельности. Анализ федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Прави­тельства Российской Федерации выявил возможные способы правового регулирования коор­динационной функции администрации. Первый из них - установление обязанности админист­рации субъекта Российской Федерации координировать деятельность иных субъектов права,

16

либо координировать свою деятельность с действиями других государственных органов. Об осуществлении правового регулирования вторым способом свидетельствует обязанность дру­гих государственных органов координировать свою деятельность с государственными органа­ми субъектов Российской Федерации.

Прямое закрепление координационной функции администрации субъекта Российской Фе­дерации возможно и при принятии законов субъекта Российской Федерации в пределах пол­номочий по предметам совместного ведения, а также вне пределов ведения Российской Феде­рации, издании актов администрации о распределении координационных функций между её органами. Использование косвенного способа правового регулирования координационной функции на уровне субъекта Российской Федерации необоснованно, поскольку функции иных органов государственной власти, в том числе и координации с деятельностью органов испол­нительной власти субъектов Российской Федерации, определяются нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В первом параграфе главы второй - "Реализация координационной функции в деятельно­сти администрации субъекта Российской Федерации", во взаимном сравнении положений за­конодательства субъектов Российской Федерации, а также с законодательством Российской Федерации исследуются организационно-правовые формы координационной функции, осо­бым моментом для которых стало вступление 19.10.1999 года в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федерации", повлекшее признание утра­тившим силу Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депута­тов и краевой, областной администрации", ряда других правовых актов. Осуществлявшееся ими подробное правовое регулирование вопросов организации исполнительной власти края, области заменено законодательным подтверждением конституционной самостоятельности всех субъектов Российской Федерации в определении системы органов государственной вла­сти.

Комплексной организационно-правовой формой координации, наделенной соответствую­щими государственно-властными полномочиями и в полном объёме реализующими координа­ционную функцию, являются администрации края, области (правительства республики, авто­номного округа). Определены особенности иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации как коллективной организационно-правовой формы координации: соз­дание в соответствии с Конституцией, Уставом субъекта Российской Федерации; косвенное закрепление федеральным законом полномочия принимать правовые акты; наделение коорди­национной функцией в пределах законодательно определённой компетенции администрации. Координационная функция выражается в отдельном правовом акте или в положении об органе в виде поручения координировать деятельность определенных субъектов (функция органа ис-

17

полнительной власти) или осуществлять государственное управление в определенной сфере, отрасли (функция государственного управления).

Исследованием выявлены особенности реализующих координационную функцию специ­альных координационных органов: разнообразие персонального состава; создание главой ад­министрации (администрацией) самостоятельно или в соответствии с требованиями федераль­ного закона (с возможностью наделения полномочием принятия общеобязательных правовых актов); ограниченность компетенции в сравнении с администрацией и иными органами испол­нительной власти субъекта Российской Федерации. Констатируется, что в субъектах Россий­ской Федерации отсутствуют единые перечни созданных специальных координационных орга­нов, редко принимаются положения о них.

Исследование показало характерные черты организационно-правовых форм координации -должностей главы администрации (главы республики, губернатора) и его заместителей (замес­тителей председателя правительства республики, автономного округа). Эти организационно-правовые формы являются единоличными, возможность их существования может быть преду­смотрена Конституцией, Уставом субъекта Российской Федерации. Существование должности заместителя главы администрации не предусмотрено федеральным законодательством. Коор­динационная компетенция главы администрации основывается на статусе руководителя адми­нистрации и положениях законодательства, а должности заместителя главы - на распределе­нии обязанностей и поручениях главы администрации. Наличие государственно-властных полномочий в силу выборности свойственно только должности главы администрации и они не могут быть переданы, пока есть возможность их осуществления избранным на эту должность лицом. Предлагается заместителями главы администрации определять руководителей иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации для введения в содержание их правового статуса государственно-властных элементов.

Во втором параграфе рассматриваются непосредственные формы реализации координаци­онной функции, проведен анализ мнений о влекущих правовые последствия непосредственных формах реализации государственного управления (как точнее именовать правовые формы го­сударственного управления) и сделан вывод о существовании только одной формы, способной быть выражением любой функции государственного управления, органа государственного управления - правового акта органа государственного управления. Только в данной форме мо­гут формулироваться определенные правила поведения или индивидуально-конкретные пред­писания, влекущие правовые последствия. Административный договор и иные юридически значимые действия не относятся к непосредственным формам реализации государственного управления. Административный договор по своей правовой природе призван обеспечить ко­ординацию (согласованность) действий двух и более сторон при реализации взаимосвязанных элементов компетенции. Исполнение договора желательно осуществлять в соответствии с

18

правовыми актами сторон, поэтому о нём можно говорить только как об одной из форм коор­динации, наилучшим образом отвечающей сущности горизонтальных управленческих отно­шений. Иные юридически значимые действия могут быть связаны с процессом государствен­ного управления, обеспечивать, обслуживать его.

Наиболее урегулировано правом применение администрацией субъекта Российской Феде­рации и главой администрации правовых актов. Автор отмечает некоторое несовпадение меж­ду предусмотренными в уставах некоторых субъектов Российской Федерации и фактически существующими наименованиями правовых актов их высших органов исполнительной власти. В отношении наименований и вопросов принятия правовых актов иных органов исполнитель­ной власти субъекта Российской Федерации сделан вывод о необходимости осуществления тщательного правового регулирования субъектами Российской Федерации. Издание правовых актов заместителями главы администрации (главы республики), специальными координацион­ными органами законодательными актами не предусматривается, поскольку это прерогатива органов исполнительной власти, их должностных лиц и координационная деятельность долж­на осуществляться ими с применением форм, непосредственно не влекущих правовые послед­ствия. Исключение составляют специальные координационные органы, создаваемые в силу федеральных законов, и должностное лицо субъекта Российской Федерации на которое Консти­туцией, Уставом или законом субъекта Российской Федерации возложено временное исполне­ние обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

Анализируя проблему административного договора, диссертант делает вывод о возможно­сти использования его в письменном виде в качестве непосредственной формы реализации ко­ординационной функции администрацией, иными исполнительными органами государствен­ной власти субъекта Российской Федерации, поскольку эти организационно-правовые формы полномочны издавать правовые акты, определяющие порядок исполнения договоров и яв­ляющиеся правовыми средствами обеспечения их исполнения (в силу наличия возможности привлечения к юридической ответственности лиц, не исполняющих их требования). Нельзя исключать возможность принятия таких актов и во исполнение соглашений о координации, достигнутых в результате обмена мнениями - классического способа координации (по мнению Р.Драго), использование которого допустимо для всех организационно-правовых форм коор­динации. В таких случаях административный договор заменяется правовым актом. В качестве одной из специфических черт административного договора отмечается закрытость их содер­жания для субъектов права, не участвующих в заключении и реализации.

В третьем параграфе на примере Межрегиональной Ассоциации "Сибирское Соглашение" (МАСС) исследуется феномен объединения субъектов Российской Федерации в ассоциации экономического взаимодействия. По своему статусу МАСС, исходя из содержания Устава, яв­ляется добровольным межрегиональным объединением экономического взаимодействия 19

19

субъектов Российской Федерации Западной и Восточной Сибири и в качестве одной из причин её создания автор указывает общность их экономических проблем и географических условий. В работе проанализированы учредительные документы МАСС и содержание Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаи­модействия субъектов Российской Федерации" в части целей создания, задач и принципов деятельности, возможности создания специальных органов управления для организационного обеспечения деятельности, выработки единой политики по социальным и экономическим во­просам. На основе анализа сделан вывод, что МАСС не является новым субъектом Российской Федерации, органом власти, вышестоящим по отношению к органам государственной власти создавших ее субъектов Российской Федерации. Выдвигается и обосновывается предположе­ние, что по своей правовой природе это совещательно-координационный орган, организаци­онно-правовая форма реализации координационной функции органов законодательной и ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, в качестве проявления интеграционного аспекта координационной функции органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, в диссертации высказывается возможность образования в рам­ках МАСС новых субъектов федерации. Предположение сделано исходя из единства ресурс­ного потенциала расположенных в пределах Западной Сибири субъектов Российской Федера­ции, их места в едином экономическом пространстве, взаимосвязи решаемых проблем. Суще­ственное значение для проявления интеграционного аспекта координационной функции имеет, по мнению диссертанта, введение системы федеральных округов и наличие обязанности пол­номочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе разраба­тывать совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъ­ектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации в пределах округа. Правовой механизм объединения субъек­тов Российской Федерации содержится в Федеральном конституционном законе "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации", в отношении которого внесены предложения о совершенствовании содержания.

Исследуя в четвёртом параграфе эффективность практической реализации функции коорди­нации, предложены и проиллюстрированы материалами деятельности органов исполнительной власти подходы, учёт которых мог бы принести положительный результат. Применительно к обеспечению эффективности содержания координационных управленческих воздействий пред­лагаются соответствующие условия: экономическая обоснованность объединения усилий опре­деленного круга субъектов; нацеленность на комплексное решение существующей проблемы; информационная подготовленность; взаимосвязь с действиями иных субъектов государственного управления, обладающими пересекающейся компетенцией в данной сфере, а также с общими на­правлениями внутренней и внешней политики государства; соблюдение прав и законных интере-

20

сов адресатов воздействия, пределов компетенции субъекта координационной функции.

В реализации координационной функции администрации субъекта Российской Федерации задействуются все выявленные исследованием организационно-правовые формы, однако, вы­бор конкретной формы должен осуществляться с соблюдением условий эффективности как общих для всех форм государственного управления, так и особо предлагаемых для организа­ционно-правовых: адекватность сложности, значимости общественных отношений, на которые оказывается координационное воздействие; способность обеспечивать реализацию координа­ционной функции в неблагоприятных условиях; оптимальность имеющихся государственно-властных полномочий; сосредоточение сил и средств на достижении поставленной цели; орга­низация контроля реального осуществления координации.

Исследуются и аспекты эффективности непосредственных форм реализации координацион­ной функции. Сделан вывод об абсолютной неэффективности правовых актов, принятых за пре­делами компетенции или с превышением полномочий, о необходимости уточняющего правового регулирования на уровне субъектов Российской Федерации полномочий организационно-правовых форм координации принимать правовые акты. Административный договор характери­зуется как наиболее эффективная непосредственная форма реализации координационной функ­ции в случаях пересечения и (или) недостаточности компетенции субъектов исполнительной вла­сти при условии принятия в его развитие правовых актов и возможности привлечения сторон к ответственности за неисполнение.

В пятом параграфе приведён анализ сведений о результатах практической работы ряда ко­ординационных органов субъектов Российской Федерации в 1999-2001г.г., в том числе иных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Результаты анализа позво­ляют сделать выводы о наличии закономерностей реализации координационной функции, сре­ди которых особо выделяются несколько. Во-первых, координационные органы, создаваемые для решения сходных задач решают эти задачи сходным образом. Во-вторых, существенное влияние на эффективность реализации координационной функции имеют деловые качества должностного лица, организующего работу координационного органа, и действительное нали­чие проблемы, для решения которой создаётся координационный орган. В-третьих, важным условием обеспечения эффективности реализации координационной функции является осуще­ствление контроля за деятельностью координационных органов специальным подразделением высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В-четвёртых, завер­шающим этапом практической реализации координационной функции, в том числе и решений, принятых в форме правовых актов, является придание ей формы организационных действий конкретных исполнителей. В-пятых, степень эффективности деятельности координационных органов различна - наибольшая эффективность координационной деятельности должности главы администрации субъекта Российской Федерации и меньшая эффективность иных орга-

21

нов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специальных координацион­ных органов.

В заключении подводятся итоги исследования практической реализации координацион­ной функции в 11 субъектах Российской Федерации Сибирского региона, давшего основания для выводов о наличии некоторых закономерностей. Важнейшими из них являются установ­ленная государственно-властная природа координации и её тесная связь с государственным управлением. Несмотря на это, правовое регулирование содержания координации как функции государственного управления и как функции органа исполнительной власти может быть оха­рактеризовано как отрывочно осуществляемое в соответствии с иерархическим построением правовой системы Российской Федерации.

В целях совершенствования правового регулирования содержания и форм реализации координации в деятельности администрации субъекта Российской Федерации в качестве функции государственного управления и в качестве функции органа государственного управ­ления в третьем параграфе первой главы, первом и втором параграфах второй главы предлага­ется:

1.      Сформулировать и закрепить в федеральном законе понимание содержания координа­
ции в государственном управлении.

2.      Изложить в нормативных актах федерального уровня содержание координационных
полномочий органов исполнительной власти при осуществлении ими государственного управ­
ления в установленной сфере или в пределах предмета ведения.

3.      Подробно изложить в федеральных нормативных актах содержание полномочий органов
исполнительной власти при осуществлении ими функции координации деятельности опреде­
лённых органов или иных субъектов права.

4.      В федеральных законах, предусматривающих возможность создания в субъектах Рос­
сийской Федерации специальных координационных органов, определять основы их правового
статуса.

5.      В Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представи­
тельных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера­
ции":

 

-  урегулировать основы правового статуса специальных координационных органов, само­
стоятельно создаваемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в
ходе текущей деятельности;

-  закрепить ограничение полномочий на принятие собственных правовых актов в отноше­
нии должности заместителя высшего должностного лица (руководителя высшего органа ис­
полнительной власти) субъекта Российской Федерации, не являющегося одновременно руко­
водителем иного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

22

- определить какие правовые акты могут приниматься иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и специальными координационными органами, соз­даваемыми в ходе их текущей деятельности.

6.      В субъектах Российской Федерации при создании иных органов исполнительной власти
желательно стремиться к закреплению всех их функций, в том числе и координационного ха­
рактера, в положениях о них.

7.      Работа создаваемых в ходе текущей деятельности государственной администрации субъ­
ектов Российской Федерации специальных координационных органов должна строиться в соот­
ветствии с положениями о них или на основе общего положения о каждом из видов специаль­
ных координационных органов.

8.      Разработать и принять федеральный закон, посвящённый вопросам применения дого­
ворных форм в деятельности органов исполнительной власти, в том числе регулирующий их
понятие, виды, юридическую силу в соотношении с правовыми актами, определяющий требо­
вания к их содержанию, порядку заключения и исполнения, меры ответственности за неиспол­
нение.

9.      Правовые акты, принимаемые высшими должностными лицами (руководителями выс­
ших органов исполнительной власти) субъектов Российской Федерации должны точно соот­
ветствовать их видам, предусмотренным в конституции (уставе) соответствующего субъекта
Российской Федерации.

10.  Законодательно предусмотреть обязательность официального опубликования всех до­
говоров, заключаемых высшими должностными лицами, органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации.

В приложении содержатся проанализированные в ходе исследования материалы о реали­зации координационной функции в Сибирском регионе.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

1.       Шилин Г.В. К вопросу о понимании координации // Формирование правовой системы
России: Проблемы и перспективы. Сб.науч.тр. /Новосибирск: Наука, 1997. 0,13 п.л.

2.       Шилин Г.В. О форме управленческой деятельности // Российская юриспруденция на ру­
беже XX - XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых. Сб.науч.тр. / Барна­
ул: Изд-во Алт.гос.ун-та, 1997. 0,13 п.л.

3.       Шилин Г.В. Правовые вопросы координационных полномочий администрации субъекта
Российской Федерации в области образования // Актуальные проблемы государства и права в
современный период. Сб.науч.тр. /Томск: Изд-во Том.ун-та, 1998. 0,13 п.л.

4.       Шилин Г.В. Координация как функция государственного управления // Правовые про­
блемы укрепления российской государственности. Сб.статей. Ч.4./ Под ред. В.Ф.Воловича.
Томск: Изд-во Том.ун-та, 2000. 0,13 п.л.

23

5. Шилин Г.В. Теоретические основы содержания координационной функции // Современ­ные проблемы юридической науки. Сб.науч.тр. / Под ред. А.К.Черненко. Томск: Издательство Том.ун-та, 2000. 0,88 п.л.

24

На правах рукописи

Шипицина Ольга Викторовна

Административно-правовые проблемы

функционирования института несостоятельности

(банкротства) в Российской Федерации

Специальность 12.00.14 - Административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Тюмень - 2003

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Института государства и права Тюменского государственного университета

НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ:

Заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук,

профессор Севрюгин Виктор Егорович

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ОППОНЕНТЫ:

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор

Бахрах Демьян Николаевич

Кандидат юридических наук, доцент

Салиева Роза Наильевна

ВЕДУЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ: Сургутский государственный университет

Защита состоится 20 июня 2003 г. в 9 часов на заседании диссертационного Совета Д 212.274.06 в Тюменском государственном университете по адресу: 625000, г.Тюмень, ул.Ленина, 38, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Тюменского государственного университета.

Автореферат разослан

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук                                                    В.Д.Плесовских

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Экономика любого современного государства не может эффективно функционировать без действенных механизмов ликвидации предприятий, не имеющих перспектив развития и не соответствующих сложившейся системе экономических отношений. Одним из элементов механизма правового регулирования рыночных отношений, использование которого способствует исключению из рыночных отношений неконкурентоспособных предприятий, является институт несостоятельности (банкротства). Данный институт служит мощным стимулом эффективной работы предпринимательских структур, гарантируя экономические интересы кредиторов, а также государства как общего регулятора рынка, и охраняет экономический оборот от возможных нежелательных последствий действий его участников, проявляющихся в неисполнении ими принятых на себя обязательств, в их неплатежеспособности. Эффективная система несостоятельности является одним из важнейших факторов надежного экономического развития.

Механизмы финансового оздоровления и банкротства неплатежеспособных организаций имеют особое значение в экономических преобразованиях и в России. С принятием Федерального закона от 08.01.1998 № 6-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее - Закон о банкротстве 1998 года), значительно упростившим условия, необходимые для возбуждения дела о банкротстве, количество заявлений о признании должников банкротами, поданных в арбитражные суды РФ, резко возросло. По статистическим данным, в 1996 году в арбитражные суды Российской Федерации поступило 3740 заявлений о признании должников банкротами, в 1997 году - 5687, в 1998 году их количество возросло до 12781¹. В 1999 году в арбитражные суды РФ таких заявлений поступило 15583, в 2000 году - 24874, а в 2001 году их количество составило 559342 . «По данным ФСФО России, до принятия Закона о банкротстве 1998 года в судах находилось около 10 тысяч  дел о банкротстве. В настоящее

¹  Арбитражные дела в зеркале статистики // Бизнес-адвокат. 1999. № 5.

²  Рассмотрение дел о банкротстве в 1999 году // Вестник ВАС РФ   2000.   № 3; Рассмотрение дел о
банкротстве в 2000 году // Вестник ВАС РФ. 2001. № 4; Рассмотрение дел о банкротстве в 2001 году //
Вестник ВАС РФ. 2002. №4.

время в производстве судов находится более 42 тысяч дел. Примерно 30 % из них приходится на заказные банкротства»¹.

Практика применения законодательства о банкротстве 1998 года в изменившихся экономических условиях выявила значительное количество недостатков и пробелов, в том числе таких, которые позволяют недобросовестным хозяйствующим субъектам совершать действия, наносящие прямой и косвенный ущерб интересам государства, а во многих случаях и способствующие ухудшению экономического положения не только отдельных предприятий, но и муниципальных образований и даже субъектов РФ. Процессы банкротства зачастую стали использоваться в качестве способа устранения неугодных конкурентов, что приводило к признанию банкротами по инициативе недобросовестных предпринимателей успешно функционирующих предприятий. «Банкротство зачастую является инструментом передела собственности. Без достаточных оснований банкротство используется как способ борьбы с конкурентами»². Такое стало возможным в связи с недостатками в регламентировании общих вопросов несостоятельности, влекущих за собой неоднозначное, зачастую противоположное по результату, их толкование правоприменителями.

Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»³ (далее - Закон о банкротстве 2002 года) направлен на устранение недостатков существующей системы банкротства, которая оставляет недобросовестным предпринимателям возможность ее использования для ухода от налогов и устранения конкурентов вплоть до криминального захвата предприятий, некоторые нормы которого, в то же время, способны сделать его позитивные новеллы бесполезными.

Несостоятельность (банкротство) - предмет, прежде всего, гражданско-правового регулирования, институт конкурсного права. Однако гражданско-правовая регламентация не исчерпывает всего разнообразия форм и методов регулирования несостоятельности (банкротства), среди которых важную роль занимают такие меры административно-правового регулирования, как контроль

¹  Максимова Ю. Госдума обновляет правила банкротств // http: www.bankr.tsr.ru

²  Концепция законопроекта о финансовом оздоровлении и банкротстве в РФ //Вестник ФСФО. 2001. №
10. С.35; См. также: Трефилова Т. Не допустить использования процедур банкротства для передела
собственности // Вестник ФСФО России. 2001. № 12.

³  СЗ РФ. 2002. № 43. Ст.4190.

за соблюдением законодательства о несостоятельности и определение форм и методов поддержки неплатежеспособных организаций. При этом главной отличительной особенностью государственного регулирования в сфере несостоятельности (банкротства) является использование как прямого (административного), так и косвенного (экономического) методов управления. Кроме того, законодательство о несостоятельности содержит множество норм, направленных на учет и обеспечение публичных экономических интересов как государства, так и всего общества, которые являясь по своей природе административно-правовыми, властно-организационными, инкорпорированы в нормативные акты, относящиеся к гражданскому законодательству. Некоторые ученые также считают, что «институт несостоятельности формировался и находится на стыке частного и публичного права, регулирует отношения, в которых тесно переплелись общественный интерес и устремления частных лиц»¹.

В связи с необходимостью развития нормальных рыночных отношений государство должно вмешиваться и ограничивать недобросовестные действия кредиторов, защищать интересы добросовестных должников и кредиторов, оказывать необходимую поддержку неплатежеспособным организациям, предотвращать нанесение недобросовестными хозяйствующими субъектами ущерба интересам государства. Соответственно, государство должно как сохранять в своих руках определенные возможности регулирования и контроля этих процессов, так и иметь необходимые ресурсы и организационные возможности для их обеспечения. Кроме того, своевременное выявление кризисных явлений в финансовом состоянии организаций и осуществление комплекса мер, направленных на предотвращение и реального банкротства, может привести к существенно меньшим последствиям, как в социальном, так и в экономическом аспектах.

Состояние научной разработанности темы характеризуется отсутствием специальных теоретических исследований, посвященным административно-правовым     проблемам     функционирования     института     несостоятельности

¹ Дубинчин А.А. Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) юридического лица // Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Уральская государственная юридическая академия. Екатеринбург. 1999. С. 5.

5

(банкротства). В юридической литературе достаточно работ, посвященных изучению гражданско-правовых сторон данного института, конкурсному праву и процессу, совершенствованию процедур несостоятельности (банкротства), процессуальным проблемам рассмотрения арбитражными судами дел о банкротстве.

Однако, следует учесть, что институт несостоятельности (банкротства), функционирование которого должно обеспечивать соблюдение не только частных, но и публичных экономических интересов как государства, так и всего общества, является объектом не только гражданско-правового, но и административно-правового регулирования. Правовая наука организационным основам функционирования данного института и особенностям административно-правового статуса органов исполнительной власти, осуществляющих проведение государственной политики в сфере несостоятельности (банкротства), административно-правовым формам и методам управления данным институтом, а также административным правонарушениям в сфере несостоятельности (банкротства) и ответственности за их совершение достаточного внимания не уделяет, и по данным проблемам научных публикаций почти нет.

Указанные вопросы в условиях реформирования российской экономики имеют большое как теоретическое, так и практическое значение, так как напрямую связаны с необходимостью обеспечения интересов государства и общества при несостоятельности (банкротстве) предприятий.

Объектом диссертационного исследования выступает такое сложное экономико-правовое явление, как несостоятельность (банкротство).

Предметом исследования являются теоретические и практические административно-правовые проблемы функционирования института несостоятельности (банкротства).

Цели и задачи исследования.

Цель диссертационной работы заключается в исследовании теоретических и практических проблем административно-правового регулирования, возникающих в сфере несостоятельности (банкротства), и разработка предложений по совершенствованию российского законодательства.

Для достижения поставленной цели автор предпринял попытку решения следующих взаимосвязанных задач:

-         исследовать       правовые       основы       функционирования       института
несостоятельности (банкротства) в России и за рубежом;

-         изучить     организационные     основы     функционирования     института
несостоятельности   (банкротства)   -  систему   органов   исполнительной
власти РФ, осуществляющих административно-правовое регулирование
процессов банкротства, их функции и задачи;

-         выявить   и   описать   формы   и   методы   административно-правового
регулирования,    имеющие    своей    целью    финансовое    оздоровление
неплатежеспособных  организаций,  предупреждение  их  банкротства и
обеспечение    реализации    процедур    банкротства,    а    также    меры
административной    ответственности,     применяемые    за    совершение
правонарушений в сфере несостоятельности (банкротства);

-         обобщить    и    проанализировать    действующее    законодательство    и
арбитражную практику, а также практику работы ФСФО России и ее
территориальных   органов   по   вопросам   административно-правового
регулирования вопросов несостоятельности (банкротства);

-         на основе проведенного исследования разработать собственные и оценить
имеющиеся   предложения   по   совершенствованию  законодательства  о
банкротстве     в     сфере     административно-правового     регулирования
несостоятельности (банкротства).
Теоретико-методологическая        и        источниковедческая        база

исследования.

Теоретической основой диссертации явились труды ученых, исследующих вопросы конституционного, административного, гражданского, уголовного права. В целях решения поставленных задач изучалось законодательство и научная литература отдельных зарубежных стран, в том числе Германии, Франции, США, Англии, дореволюционное законодательство и законодательство советского периода.

Обоснованность положений и выводов, содержащихся в исследовании, достигается   за   счет   комплексного   применения   как   общенаучных,   так   и

специальных методов научного познания: сравнительно-правового, конкретно-социологического, формально-логического, исторического, статистического, изучения специальной отечественной и зарубежной литературы по проблемам правового регулирования несостоятельности (банкротства), а также комплексного анализа федерального и законодательства субъектов РФ о банкротстве. Основным методом исследования является контент-анализ, с помощью которого проводится анализ нормативных документов, регулирующих вопросы несостоятельности (банкротства), делаются выводы об их соответствии действующему законодательству РФ, выявляются документы, признанные не соответствующими законодательству, делаются выводы о необходимости совершенствования правовой базы. Позиция автора по дискуссионным вопросам в достаточной мере подкреплена теоретическими аргументами, примерами из практики, выводами из проведенных исследований.

Эмпирическую базу составила информация о практике работы ФСФО России и ее территориальных органах, деятельности арбитражных управляющих, а также данные, характеризующие особенности административно-правового регулирования деятельности арбитражных управляющих, полученные в результате проведенного автором анкетирования экспертов в области арбитражного управления.

Источниковедческую базу исследования составили теоретические работы (монографии, научные статьи, обзоры), газетные и журнальные публикации, статистические и аналитические материалы, а также электронные документы, полученные из глобальной компьютерной сети Интернет.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Анализируя определения понятий «несостоятельность» и «банкротство», автор выявляет наличие диалектической связи между ними и предлагает под несостоятельностью понимать неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, подлежащая признанию арбитражным судом, под банкротством -признанную арбитражным судом несостоятельность. В связи с этим, автор

считает употребление указанных понятий в качестве синонимов не вполне обоснованным.

2. Принцип «неплатежеспособности», закрепленный в Законе о банкротстве 2002 года, является оптимальным критерием несостоятельности юридических лиц, поскольку иной возможный критерий (принцип неоплатности) противоречил бы потребностям имущественного оборота. При этом автор считает оправданным увеличение в Законе о банкротстве 2002 года минимального размера задолженности юридического лица как условия возбуждения в отношении него производства по делу о несостоятельности (банкротстве).

3. Законодательство о несостоятельности комплексное и состоит из законодательных и подзаконных актов, содержащих нормы частного и публичного, в том числе и административного права, направленные на урегулирование комплекса взаимосвязанных частных и публичных отношений, на основании которых осуществляется административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства), и которые устанавливают его пределы, методы и формы. Новый Закон о банкротстве 2002 года направлен на устранение недостатков существующей системы банкротства, некоторые нормы которого, в то же время, способны сделать его позитивные новеллы бесполезными, в связи с чем, аргументируется вывод о необходимости дальнейшего совершенствования правовых основ функционирования института несостоятельности (банкротства).

4. В связи с установлением Законом о банкротстве 2002 года в системе органов государственного управления в сфере несостоятельности (банкротства) регулирующего и уполномоченного органов, автором признается целесообразность разделения между ними полномочий по контролю за деятельностью арбитражных управляющих и представлением интересов государства как кредитора в деле о банкротстве, которые ранее, в связи с нечеткостью в описании полномочий, были совмещены у одного органа -ФСФО России, что приводило к появлению случаев давления на арбитражных управляющих, должников и отдельных кредиторов.

Принимая во внимание большой опыт ФСФО России по проведению процедур банкротства, возложение Правительством РФ функций уполномоченного органа, представляющего в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требования об уплате обязательных платежей и требования РФ по денежным обязательствам, на Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству, представляется обоснованным.

5. В связи с отменой лицензирования деятельности арбитражных управляющих, приведшей к утрате ФСФО России контрольных полномочий в отношении арбитражных управляющих, и созданием саморегулируемых организаций, через которые предполагается осуществление косвенного контроля со стороны государства, делается вывод о том, что передача государственных функций по контролю за арбитражными управляющими саморегулируемым организациям при сегодняшнем уровне коррумпированности общества, не всегда эффективной работе правоохранительных органов, не целесообразна.

Государство не может самоустраниться от процессов банкротства и связанных с ними проблем, поскольку их последствия неизбежно в той или иной мере затрагивают государственные интересы и влияют на политическую и экономическую стабильность государства. Соответственно, государство должно как сохранять в своих руках определенные возможности регулирования и контроля этих процессов, так и иметь необходимые ресурсы и организационные возможности для их обеспечения.

Признается             целесообразным             устранение             противоречащих

законодательству соответствующих положений Положения о лицензировании, Положения о порядке осуществления ФСФО России надзора за деятельностью арбитражных управляющих и сохранение института лицензирования деятельности арбитражных управляющих.

6. Выдвигается тезис о том, что законодательство о несостоятельности (банкротстве) должно содержать нормы, определяющие порядок, сроки, ответственность участников досудебной санации, контроль за ее проведением. Существует необходимость разработки законодателем механизма применения мер финансового оздоровления и предупреждения банкротства. С учетом сложившихся в стране экономических отношений необходима выработка мер,

10

направленных на защиту государственных интересов, противодействие возбуждению процедур банкротства, инициированных недобросовестными кредиторами в целях передела собственности, обеспечение четкой и слаженной работы органов исполнительной власти, проводящих государственную политику в сфере несостоятельности (банкротства), исключение из практики инициирования арбитражных процессов о банкротстве организаций-должников различными государственными органами без предварительного рассмотрения соответствующего вопроса Правительством РФ, на которое Законом о банкротстве 2002 года возложены полномочия по координации деятельности представителей государственных органов как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам.

7.         В связи с введением Законом о банкротстве 2002 года страхования
ответственности арбитражных управляющих и созданием саморегулируемых
организаций, делается вывод о целесообразности введения страхования, которое
в процедурах банкротства направлено на защиту интересов как кредиторов, так и
должников, а также интересов государства, с одной стороны, и об узаконивании
заказного  характера  процедур  для  большинства  средних  и  всех  крупных
предприятий как способа обеспечения финансовых ресурсов, которыми будет
застрахована ответственность арбитражных управляющих и саморегулируемых
организаций, с другой стороны. Приемлемым представляется подход, согласно
которому   формирование   компенсационного   фонда   СРО   для   финансового
обеспечения      ответственности   по   возмещению   убытков,   причиненных   ее
членами при исполнении обязанностей арбитражного управляющего,  будет
осуществляться за счет выплат из вознаграждения арбитражного управляющего,
что   позволить   сохранить   баланс   интересов   всех   участников   процедуры
банкротства, исключит создание доминирующего положения в них отдельных
заинтересованных    лиц,    существенно    уменьшит    теневую    составляющую
финансовых потоков на этом рынке услуг.

8.         Признается обоснованным и целесообразным установление Кодексом
РФ об административных правонарушениях административной ответственности
за  совершение   правонарушений   в   сфере   несостоятельности   (банкротстве),
предусмотренных ст.14.12 «Фиктивное и преднамеренное банкротство», ст.14.13

11

«Неправомерные действия при банкротстве», ст. 14.14 «Воспрепятствование должностными лицами кредитной организации осуществлению функций временной администрации», что восполняет пробелы в законодательстве, позволяющие в ряде случаев безнаказанно использовать законодательство о несостоятельности как механизм для избавления конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности. Эффективное применение мер административной ответственности за правонарушения в сфере несостоятельности (банкротства) невозможно без исследования и правильной квалификации данных правонарушений. Обосновывается необходимость приведения в соответствие с действующим законодательством норм Уголовного кодекса РФ, устанавливающих ответственность за пограничные преступления в сфере несостоятельности (банкротства), в том числе в части установления круга субъектов данных преступлений.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется совокупностью обоснованных автором конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования несостоятельности (банкротства). Сформулированные автором выводы, предложения, рекомендации, публикации могут использоваться практическими работниками в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по административному, предпринимательскому праву, а также в учебных курсах по указанным проблемам, при преподавании на факультетах «Антикризисное управление». Теоретические выводы и практические рекомендации также могут использоваться для разработки соответствующих поправок в нормативные акты.

Апробация результатов исследования.

Основные положения работы, выводы и рекомендации изложены автором в опубликованных научных статьях.

Автор участвовал в проводившемся под патронажем Губернатора и Правительства Ханты-Мансийского автономного округа окружном молодежном конкурсе, где представил на защиту отдельные положения диссертационного

12

исследования, которые были опубликованы в Сборнике материалов II окружного молодежного конкурса «Золотое будущее Югры».

Результаты проведенного исследования использованы в учебном процессе и на практических семинарах по административному праву в Уральском профессионально-педагогическом институте.

Структура диссертационной работы.

Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы, состояние научной разработанности темы, устанавливаются объект, предмет, цели и задачи исследования, теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования, излагаются теоретическая и практическая значимость работы.

Первая глава «Правовые и организационные основы функционирования института несостоятельности (банкротства)» состоит их четырех параграфов:

1.             Роль института несостоятельности (банкротства) в функционировании
современной экономики.

2.             Институт      несостоятельности      (банкротства)      в      законодательстве
зарубежных стран.

3.             Становление и развитие института несостоятельности (банкротства) в
России.

4.             Система органов государственного управления в сфере несостоятельности
(банкротства).

Раскрывая содержание первого параграфа, автор исследует понятия «несостоятельность» и «банкротство», а также признаки банкротства, установленные действующим законодательством РФ.

При этом проводится сравнительно-правовой анализ норм дореволюционного российского и западного законодательства, устанавливающих     указанные     понятия.     В     западном     законодательстве

13

используется термин «несостоятельность», а термин «банкротство» применяется лишь к уголовно наказуемым деяниям, за исключением США, где банкротом может быть признано лицо только после судебного решения, до этого с момента возбуждения процедуры банкротства лицо считается несостоятельным. В большинстве стран «нормы, регулирующие уголовно-правовые вопросы, исключены из законов о несостоятельности, инкорпорированы в уголовные кодексы и применяются только по отношению к физическим лицам»¹.

В российской правовой истории встречаются различные варианты смыслового использования определений несостоятельности и банкротства. Особенно высоко оценивается уровень дореволюционного права, которое различало понятия несостоятельности и банкротства. При этом несостоятельность выступала как родовое понятие, а банкротство как видовое. Следует отметить, что придание решающего значения установлению виновности конкретного лица в конкретных действиях, имевших своим результатом банкротство, либо причинивших ущерб кредиторам отдельного должника, что отличает дореволюционное российское законодательство, было также присуще и западному законодательству.

Юридический               анализ               понятий               «неплатежеспособность»,

«несостоятельность», «банкротство» позволяет прийти к выводу о наличии определенной иерархии, которая включает в себя относительную (временную) неплатежеспособность, абсолютную неплатежеспособность (или фактическую несостоятельность), и юридически признанную несостоятельность (или банкротство). «Все начинается с неплатежеспособности. Если она оказывается вовсе непосильной для должника и последний теряет всякую возможность рассчитаться с кредиторами, то такой неплательщик тем самым приобретает новое качество - становится несостоятельным. Третье и завершающее качество не тернистом пути незадачливого предпринимателя - банкрот. Им его наделяет арбитражный суд»2 . Точка зрения о существовании определенной иерархии представляется наиболее правильной, так как процесс банкротства начинается с выявления неплатежеспособности предприятия, продолжается возникновением

¹  Васильев Е.А. Гражданское и торговое право капиталистических государств. М., 1993. С.441.

²  Жилинский С. Э. Правовая основа предпринимательской деятельности (предпринимательское право).
Курс лекций. М.: Норма-Инфра, 1998. С. 591.

14

несостоятельности, если предприятие становится неспособным рассчитаться с кредиторами, и завершается последней, третьей, стадией - банкротством должника, каковым его признает арбитражный суд.

В связи с этим, если рассматривать банкротство как конечный результат, в связи с принятием решения о признании должника банкротом, учитывая, что банкротство - это тоже несостоятельность, но юридически признанная, но не всякая несостоятельность есть банкротство, употребление понятий «несостоятельность» и «банкротство» в качестве синонимов как в Законе о банкротстве 1998 года, так и в Законе о банкротстве 2002 года, не вполне обоснованно.

На основе выделения внутреннего и внешнего признаков несостоятельности подходы к определению несостоятельности должника основываются либо на принципе неплатежеспособности, либо неоплатности. Использование критерия неоплатности в Законе о банкротстве 1992 года защищало недобросовестных должников и тем самым разрушало принципы имущественного оборота. Исключение одного из признаков банкротства и упрощение процедуры признания должника банкротом в Законе о банкротстве 1998 года привело к так называемой презумпции банкротства. Анализ юридической литературы по вопросам преимуществ и недостатков того или иного подхода к определению признаков банкротства, проведенный диссертантом, позволяет сделать вывод о том, что среди ученых пока нет единого мнения по указанным вопросам. Некоторые авторы¹ считают, что вопрос о целесообразности полного исключения второго признака банкротства из текста Закона о банкротстве 1998 года остается весьма спорным. Другие предлагают вернуться к тому подходу, который был реализован в Законе о банкротстве 1992 года, так как «по действующему законодательству процедуру банкротства можно возбудить безотносительно к соотношению размеров долгов и активов предприятия»². Третьи считают, что возврат к критерию неоплатности

¹   См.: Козлова Е. Стать банкротом просто… или невозможно? // Бизнес-адвокат.  1999. № 19; Кращенко
Д.А. Банкротство предприятий: его признаки и условия // Право и экономика. 2000. № 6.

²   Яковлев В.Ф. Тенденция к повышению роли арбитражный судов сохраняется   // Вестник ВАС РФ.
1999.   №4. С.6.

15

должен быть вообще исключен из всяких рассуждений о реформировании отечественного законодательства о банкротстве¹.

В итоге проблема легального закрепления понятия и признаков банкротства субъектов хозяйствования не получила своего четкого разрешения. Представляется, что принцип «неплатежеспособности», закрепленный в Законе о банкротстве 2002 года, является оптимальным критерием несостоятельности юридических лиц, поскольку иной возможный критерий (принцип неоплатности) противоречил бы потребностям имущественного оборота. При этом автор считает оправданным увеличение в Законе о банкротстве 2002 года минимального размера задолженности юридического лица как условия возбуждения в отношении него производства по делу о несостоятельности (банкротстве).

Во втором параграфе автор исследует особенности возникновения и развития института несостоятельности (банкротства) в законодательстве зарубежных стран, раскрывая при этом проблемы правового регулирования несостоятельности (банкротства) в США, Франции, Англии, Германии. Системы несостоятельности указанных стран различаются в зависимости от базовой схемы правового регулирования несостоятельности, на которой основывается концепция законодательства, а также преобладающей защиты интересов либо должника, либо кредиторов.

Американские и французские суды, применяющие «продолжниковскую» систему банкротства, чаще всего возбуждают дело о банкротстве по заявлениям должников, так как эта система предоставляет возможность должнику освободиться от долгов и восстановить свою платежеспособность, и могут предложить кредитору подписать мировое соглашение с должником, предусматривающее выплату только части долга (иногда даже всего 20-30%), на что кредиторы часто соглашаются, опасаясь не получить ничего.

«Прокредиторская» система банкротства, применяемая в большинстве европейских стран, ставит себе целью удовлетворение требований кредиторов в максимальной степени.  Основное содержание этой системы заключается в

¹ Витрянский В. Пути совершенствования законодательства о банкротстве // Вестник ВАС РФ. 2001. № 3.С.91.

16

тщательном контроле за имуществом должника, практическое игнорирование его интересов и оперативная реализация этого имущества в пользу кредиторов.

Важно отметить, что определить степень эффективности законодательства о банкротстве, каким бы оно ни было - «прокредиторским» или «продолжниковским», невозможно, так как оно всецело зависит от состояния экономики и складывающихся отношений по поводу прав собственности на объекты промышленного производства¹. «Модель регулирования отношений несостоятельности (банкротства) во многом зависит от уровня развития экономики. Например, общепризнанно, что американская модель предназначена для использования в условиях развитой рыночной экономики, и, соответственно, явно непригодна для России»².

Сравнительный анализ проблем правового регулирования несостоятельности за рубежом, в результате которого были выявлены различия в подходах к законодательному регулированию однотипных отношений, связанных с несостоятельностью должника, имеет большое практическое значение для целей совершенствования российского законодательства. Накопленный за рубежом опыт, даже если он не всегда применим напрямую в России, заслуживает тщательного рассмотрения и изучения. Думается, что в нем есть немало рационального и полезного как для российских кредиторов и владельцев долговых обязательств, так и для испытывающих финансовые трудности предприятий.

В третьем параграфе раскрываются особенности возникновения и развития института несостоятельности (банкротства) в России и дается характеристика современного российского законодательства о несостоятельности.

На основе анализа дореволюционного, советского и современного законодательства о банкротстве диссертантом выделяются общие черты их состояния в различные периоды, а также выявляются их недостатки и преимущества. Большое внимание уделено диссертантом недостаткам Закона о банкротстве   1992   года,   новеллам   и   выявившимся   в  результате   практики

¹   Дедов Д. Признаки несостоятельности как критерий эффективности нового закона о банкротстве //
Хозяйство и право. 1999. № 8. С.30.

²   Беляева И.Ю., Мерзликина Г.С. Банкротство: от терминологической неопределенности к осознанию
становления экономического института // Финансы и кредит. 2001. № 9(81). С.37.

17

применения пробелам и недостаткам Закона о банкротстве 1998 года, сравнительно-правовому анализу данных нормативных актов, новеллам Закона о банкротстве 2002 года.

Основными недостатками Закона о банкротстве 1992 года, вызвавшими необходимость разработки нового закона о банкротстве, по мнению диссертанта, явились несоответствие понятия и признаков банкротства современным представлениям об имущественном обороте и требованиям, предъявляемым к его участникам, отсутствие детального регулирования механизма реализации указанных признаков и процессуальных отношений по разрешению споров о несостоятельности (банкротстве), абсолютно одинаковый подход ко всем категориям должников при применении к ним процедур банкротства.

Принятие Закона о банкротстве 1998 года, устранившего эти и многие другие недостатки, многими специалистами было оценено как реформа законодательства о несостоятельности. Кроме того, несмотря на незначительный по историческим меркам развития права период, законодательство о банкротстве стало заметной частью правовой системы, оказывая существенное влияние практически на все общественные отношения. Однако практика применения данного закона выявила целый ряд пробелов в законодательстве о банкротстве, позволяющих недобросовестным приобретателям использовать легитимные схемы для передела собственности, захвата прибыльных предприятий и ухода от налогообложения, а также показала, что он не лишен существенных недостатков, в связи с чем, 26.10.2002 принят новый Федеральный закон № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», вступивший в силу 03.12.2002.

Важными новшествами Закона о банкротстве 2002 года явились введение в закон о банкротстве самостоятельной главы, посвященной новой процедуре -финансовому оздоровлению предприятий, способствующей расширению возможностей реабилитации должников и позволяющей обойтись без смены руководства организации должника, мобилизовать ее учредителей (участников), введение понятия саморегулируемых организаций и изменений, касающихся деятельности арбитражных управляющих, расширение прав государства в процедуре банкротства.

18

Предпринятое исследование позволяет сделать вывод о том, что Закон о банкротстве 2002 года в состоянии кардинально изменить ситуацию не только в структурах органов исполнительной власти, но и в экономике страны, но в то же время не лишен недостатков, одними из которых являются перевод требований по обязательным платежам в одну очередь с кредиторами, отсутствие контроля со стороны государства за деятельностью арбитражных управляющих, неопределенность правового статуса органов исполнительной власти, проводящих государственную политику в сфере несостоятельности (банкротства), и нуждается в доработке и усовершенствовании. Характеризуя современное законодательство о несостоятельности, отмечается также положительное значение установления вступившим с 01.07.2002 Кодексом РФ об административных правонарушениях административной ответственности за правонарушения в сфере несостоятельности (банкротства).

Исследование правовых основ функционирования института несостоятельности (банкротства) позволяет сделать вывод о том, что законодательная база в сфере несостоятельности (банкротства) очень разнообразна и обширна и содержит не только нормы частного права, но и публичного, в том числе и административного, на основании которых осуществляется административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства), и которые устанавливают его пределы, методы и формы. Правовые основы функционирования института несостоятельности (банкротства) постоянно подвергаются изменениям, которые должны быть тщательно продуманными и отвечать требованиям социальной справедливости и практической применимости.

В четвертом параграфе автор исследует вопрос становления и развития системы органов государственного управления в сфере несостоятельности (банкротства). Отмечая важную роль Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству в процедурах финансового оздоровления и обеспечении условий реализации процедур банкротства, несмотря на повышение эффективности управления и решения задач, поставленных перед названным органом, автором отмечается отсутствие должной координации, ненадлежащего контроля со стороны межрегиональных

19

территориальных органов за деятельностью балансовых комиссий, недостаточная определенность функций ФСФО России, направленных на финансовое оздоровление организаций, особенно низкий уровень правотворческой деятельности.

Рассматривая функции и полномочия государственного органа по финансовому оздоровлению и банкротству, диссертантом отмечается, что наиболее важными функциями ФСФО России, до момента вступления в силу Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» (10.02.2002), являлись лицензирование и надзор за деятельностью арбитражных управляющих, которые в связи с нечеткостью в описании полномочий были объединены у данного органа с функциями представления интересов государства как кредитора по денежным обязательствам и обязательным платежам. Совмещение данных функций привело к появлению случаев давления на арбитражных управляющих, должников и отдельных кредиторов. В связи с этим установленное Законом о банкротстве 2002 года разделение функций между регулирующим органом, осуществляющим контроль за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, и уполномоченными органами, представляющими требования по уплате обязательных платежей, расценивается диссертантом положительно.

Вместе с тем, в связи с отменой лицензирования деятельности арбитражных управляющих, приведшей к утрате ФСФО России контрольных полномочий в отношении арбитражных управляющих, и созданием саморегулируемых организаций, через которые предполагается осуществление косвенного контроля со стороны государства, делается вывод о том, что передача государственных функций по контролю за арбитражными управляющими саморегулируемым организациям при сегодняшнем уровне коррумпированности общества, не всегда эффективной работе правоохранительных органов, не целесообразна.

Исходя из направлений деятельности Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству и возложенных на нее задач, функции государственного органа по финансовому оздоровлению и банкротству условно подразделяются на две группы: функции, направленные на обеспечение

20

реализации процедур банкротства, и функции, имеющие главной целью финансовое оздоровление неплатежеспособных предприятий. Группа функций, направленных на обеспечение реализации процедур банкротства, в том числе связанных и с правовым регулированием деятельности арбитражных управляющих, существенно изменилась в связи с отменой лицензирования арбитражных управляющих. Кроме того, Законом о банкротстве 2002 года выработка единой позиции государства в деле о банкротстве, которую осуществляли коллегии уполномоченных государственных представителей при ФСФО России, возлагается на Правительство РФ. Группа функций ФСФО России, направленных на финансовое оздоровление организаций, к числу которых можно отнести проведение анализа платежеспособности крупных, экономически и социально значимых организаций, их учет, выработка и представление предложений по финансовому оздоровлению указанных организаций в Правительство РФ, недостаточно определена, не восполнен этот недостаток правового регулирования и в Законе о банкротстве 2002 года.

Вторая глава «Административно-правовое регулирование несостоятельности (банкротства) в Российской Федерации» включает в себя следующие параграфы: первый - «Формы и методы административно-правового регулирования несостоятельности (банкротства), направленные на финансовое оздоровление организаций», второй - «Административно-правовые формы и методы регулирования, направленные на обеспечение реализации процедур банкротства», третий - «Административная ответственность за правонарушения в сфере несостоятельности (банкротства)». В данной главе раскрываются вопросы административно-правового регулирования несостоятельности (банкротства), методы и формы административного регулирования, направленные на финансовое оздоровление организаций и направленные на обеспечение условий реализации процедур банкротства, а также меры административной ответственности за правонарушения в сфере несостоятельности (банкротства), в результате чего выявляются административно-правовые проблемы функционирования института несостоятельности (банкротства).

21

Несмотря на то, что институт несостоятельности (банкротства) - институт гражданского права, законодательное регулирование не исчерпывает всего разнообразия форм и методов регулирования несостоятельности (банкротства), среди которых важную роль занимают такие меры административного регулирования, как контроль за соблюдением законодательства о несостоятельности и определение форм и методов поддержки неплатежеспособных организаций. При этом главной особенностью является использование как прямого (административного), так и косвенного (экономического) методов управления.

В параграфе 1 данной главы автор отмечает, что особое значение в
финансовом оздоровлении неплатежеспособных организаций имеет развитие
досудебной санации, а также анализ и изучение финансово-экономического
состояния тех предприятий, которые имеют определяющее значение для
экономики страны. Способы и формы административно-правового
регулирования, направленные на финансовое оздоровление, осуществляются
посредством мер прямого (административного) воздействия (контроль за
соблюдением организациями-должниками дисциплины платежей и расчетов,
проведение              проверок              финансово-хозяйственной               деятельности

неплатежеспособных организаций) и экономико-правовыми методами регулирования (организация привлечения дополнительных финансовых средств для реализации мероприятий по реструктуризации средств, участие в разработке мероприятий по реструктуризации, предоставлении финансовой поддержки).

Отмечая низкую эффективность проводимых санаций, диссертантом высказывается мнение, что во многом это связано с отсутствием достаточного правового регулирования досудебной санации, так как не определен ни порядок, ни сроки, ни ответственность участников санации, ни контроль за проведением процедуры досудебной санации. Существующие правовые акты, регулирующие порядок предоставления государственной финансовой поддержки неплатежеспособным организаций приостановлены, другие действуют, но противоречат действующему законодательству и не отменены. Остается нерешенной проблема нормативного и методического обеспечения внесудебных процедур, не установлены рамки компетенции межведомственных балансовых

22

комиссий. Вместе с тем, функционирование неплатежеспособных организаций, связанных с удовлетворением потребностей населения в производимой продукции, обеспечением и поддержанием занятости трудоспособного населения, обусловливает необходимость государственной поддержки отдельных жизненно важных и приоритетных производств.

Однако изучение опыта некоторых субъектов РФ в сфере несостоятельности (банкротства) позволяет сделать вывод о широком применении экономико-правовых мер государственного регулирования несостоятельности (банкротства) органами исполнительной власти субъектов.

Во втором параграфе рассматриваются особенности правового регулирования процедур банкротства и роль государства в указанных процедурах. Особое внимание обращается на введение Законом о банкротстве 2002 года новой процедуры банкротства - финансового оздоровления, позволяющей расширить возможности восстановления платежеспособности должника.

Важное значение имеют вопросы участия государства как кредитора по налоговым платежам, права которого законодательством о несостоятельности (банкротстве) 1998 года были значительно ущемлены. Законом о банкротстве 2002 года государство, в лице уполномоченного органа, наделяется такими же правами, как и конкурсные кредиторы, и участвует во всех процедурах банкротства правом голоса с одновременным переводом требований по обязательным платежам в одну очередь с остальными коммерческими кредиторами.

Внесение существенных изменений в области законодательного регулирования процедур банкротства, касающихся предоставления равных прав государству как кредитору по налоговым платежам с конкурсными кредиторами, введения новой реорганизационной процедуры - финансового оздоровления, которое должно позволить при определенных условиях сохранить учредителям (участникам) должника контроль за предприятием даже в условиях возбужденного дела о банкротстве, усовершенствования процедуры заключения мирового соглашения, а также расширения прав государства как собственника имущества  должника-унитарного  предприятия,   возложения  обязанности  по

23

координации органов власти на Правительство РФ, позволит сделать процедуры банкротства прозрачными, исключить возможность злоупотребления правами арбитражными управляющими и иными участниками процесса и вывод активов должника в интересах определенного круга кредиторов в процедурах внешнего управления и конкурсного производства. Вместе с тем, перевод требований по обязательным платежам в одну очередь с остальными конкурсными кредиторами усложнит погашение недоимок по налогам.

С учетом сложившихся в стране экономических отношений необходима выработка мер, направленных на защиту государственных интересов, противодействие возбуждению процедур банкротства, инициированных недобросовестными кредиторами в целях передела собственности, обеспечение четкой и слаженной работы органов исполнительной власти, проводящих государственную политику в сфере несостоятельности (банкротства), исключение из практики инициирования арбитражных процессов о банкротстве организаций-должников различными государственными органами без предварительного рассмотрения соответствующего вопроса Правительством РФ, на которое Законом о банкротстве 2002 года возложены полномочия по координации деятельности представителей государственных органов как кредиторов по денежным обязательствам и обязательным платежам.

В диссертационной работе также рассматривается развитие института арбитражных управляющих, обеспечивающих проведение процедур банкротства, требования, предъявляемые к их кандидатуре, особенности лицензирования как одного из основных ранее существующих рычагов административного регулирования деятельности арбитражных управляющих, позволяющего контролировать их деятельность, обеспечивая защиту прав должника и кредиторов, интересов государства и общества, которое являлось прерогативой ФСФО России.

На основе анализа норм о лицензировании и выявленных недостатков и противоречий, диссертантом отмечается необходимость переработки Положения о лицензировании деятельности арбитражных управляющих в целях приведения его в соответствие с законодательством РФ. Кроме того, предлагается   в   Законе   о   банкротстве   предусмотреть   возможность   иметь

24

арбитражным управляющим по их усмотрению либо лицензию, выданную ФСФО России, действие которой распространялось бы на всю территорию РФ, либо лицензию, выданную территориальным органом ФСФО России, действие которой бы распространялось на территорию субъекта РФ.

В связи с отказом от лицензирования рассматриваются установленные Законом о банкротстве 2002 года особенности контроля за деятельностью арбитражных управляющих саморегулируемыми организациями. Основной целью введения данного института является создание эффективного надзора за деятельностью арбитражных управляющих, дополнение судебного надзора контролем со стороны саморегулируемых организаций.

В соответствии с Законом о банкротстве 2002 года контрольная деятельность регулирующего органа теперь будет направлена только на деятельность саморегулируемых организаций, в отношении которых регулирующий орган наделяется правом проведения проверок их деятельности, осуществления контроля за исполнением ими Закона о банкротстве и других нормативных актов, обращения в арбитражный суд с заявлением о ликвидации саморегулируемых организаций в случае нарушений законодательства. Таким образом, контроль за деятельностью арбитражных управляющих государством будет осуществляться косвенно. Между тем, учитывая, что действовавшего ранее механизма лицензирования деятельности арбитражных управляющих оказалось явно недостаточно, то отмена лицензирования и создание саморегулируемых организаций с устранением государства от влияния на действия арбитражных управляющих вряд ли будет способствовать эффективности проводимых арбитражными управляющими процедур банкротства. Несмотря на то, что «существовавшая система лицензирования не особенно способствовала соблюдению цивилизованных правил игры и отнюдь не гарантировала беспристрастность будущих управляющих», с другой стороны, «она выполняла роль своеобразного барьера, отсекавшего профнепригодных кандидатов»¹. По мнению диссертанта, устранение противоречащих законодательству соответствующих положений Закона о банкротстве, Положения о лицензировании, Положения о порядке осуществления ФСФО

¹ Провоторова Е. Продукт общественного согласия планируется сделать из Закона «О банкротстве» // Российская торговля. 2002. № 4(10). С.35.

25

России надзора за деятельностью арбитражных управляющих, позволило бы устранить недостатки, выявленные при лицензировании арбитражных управляющих, и восполнить пробелы в законодательстве. Кроме того, представляется возможным законодательное установление сочетания лицензирования деятельности с членством арбитражных управляющих в саморегулируемых организациях, создаваемых в целях обеспечения условий деятельности арбитражных управляющих и защиты их интересов.

В связи с созданием системы обязательного страхования ответственности арбитражных управляющих на случай причинения ущерба лицам, участвующим в деле о банкротстве, необходимость которой была вызвана сложившейся практикой, установлением повышенной финансовой ответственности арбитражных управляющих и субсидиарной ответственности саморегулируемых организаций по возмещению убытков, причиненных ее участниками (членами) при осуществлении обязанностей арбитражного управляющего, отмечается возможная коррумпированность будущих СРО и возобновление практики заказных банкротств. Нельзя не согласиться, что «найдутся заинтересованные в банкротстве должника лица, и предприятие перейдет именно в руки этих лиц»¹, и «подобные СРО будут финансироваться заинтересованным кругом лиц»².

В третьем параграфе диссертант исследует в связи с введением в действие КоАП РФ, установившего административную ответственность за правонарушения в сфере несостоятельности (банкротства), указанные виды правонарушений, дает развернутый анализ элементов состава каждого административного проступка, проводит разграничение между названными правонарушениями и пограничными преступлениями. Диссертант отмечает, что исследование и правильная квалификация правонарушений в сфере несостоятельности (банкротства) позволит эффективно применять меры административного воздействия к нарушителям с целью защиты прав и законных интересов различных лиц, участвующих в процедурах банкротства. Установление    КоАП    РФ    административных    правонарушений    в    сфере

¹  Плешанова О. Впереди — «белый передел»? // http: www.bankr.tsr.ru.

²  Максимова Ю. Госдума обновляет правила банкротств // http: www.bankr.tsr.ru.

26

несостоятельности (банкротства), предусмотренных ст. 14.12 «Фиктивное и преднамеренное банкротство», ст. 14.13 «Неправомерные действия при банкротстве», ст. 14.14 «Воспрепятствование должностными лицами кредитной организации осуществлению функций временной администрации», восполняет пробелы в законодательстве, позволяющие в ряде случаев безнаказанно использовать законодательство о несостоятельности как механизм для избавления конкурентов, ухода от налогообложения, необоснованного перераспределения собственности.

Общим объектом деяний, предусмотренных ст.ст.14.12-14.14 КоАП РФ, являются общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления и регулируемые нормами административного права. Родовой объект - отношения в области предпринимательской деятельности. Видовой объект -отношения в сфере несостоятельности (банкротства).

В диссертационной работе отмечается, что Законом о банкротстве 2002 года в отличие от Закона о банкротстве 1998 года, понятия фиктивного и преднамеренного банкротства не предусматриваются, что представляется более целесообразным с целью избежания проблем и ошибок при квалификации составов, как административных правонарушений, предусмотренных ст.ст.14.12-14.14 КоАП РФ, так и пограничных преступлений, предусмотренных УК РФ, которые имели место в практике из-за несовпадения понятий в указанных нормативных актах, что затрудняло привлечение виновных лиц к уголовной ответственности.

Более точно определил КоАП РФ круг субъектов административных правонарушений в сфере несостоятельности (банкротства), в отличие от УК РФ. Юридически правильным является решение об исключении собственника коммерческой организации из круга лиц, подлежащих ответственности за противоправные действия при банкротстве, так как «с точки зрения современного гражданского права как о собственнике коммерческой организации можно, пожалуй, говорить только о публично-правовых образованиях. УК РФ некритично заимствовал упомянутую формулировку из

27

закона о банкротстве 1992 года»¹. Определение в Уголовном кодексе РФ иного круга субъектов пограничного преступления неоднократно подвергалось обоснованной критике², в связи с чем, необходимо устранение выявленных противоречий.

В заключении подводятся итоги исследования, формулируются выводы и предложения. Исходя из результатов проведенного исследования, автор констатирует, что определение и решение административно-правовых проблем функционирования института несостоятельности (банкротства) имеет важное теоретическое и практическое значение для дальнейшего совершенствования как нормотворческой, так и правоприменительной деятельности.

Без дальнейшего углубленного исследования проблем административно-правового регулирования несостоятельности (банкротства) невозможно эффективное изучение особенностей организации управления в сфере несостоятельности (банкротства).

Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных автором работах:

1.      Порядок,   последствия   введения   и   прекращение   процедуры
наблюдения // Юрист. 2000. № 10. С.36-41.

2.                                                      Государственное    регулирование    внешнего    управления    как
процедуры банкротства // Юрист. 2000. №11. С.46-53.

3.                                                      Проблемы     правового     регулирования     и     лицензирования
деятельности   арбитражных   управляющих   в   РФ   //   Сборник
материалов   II   окружного   молодежного   конкурса   «Золотое
будущее Югры» / сост. Столбецова Т.В. Ханты-Мансийск, 2001.
С.65-94.

¹   Миронов К., Ткаченко О. Широкий характер КоАП РФ вызывает тревогу // Эж-Юрист. 2002. № 31.
С.10.

²   См.: Колб Б. Субъекты криминальных банкротств // Законность.   2000.   № 3; Шишко И. Субъекты
преступлений, связанных с банкротством // Российская юстиция. 2000. № 8.

28

Российская Академия Наук

Сибирское отделение Тюменский научный центр

На правах рукописи

Шмелева Дина Наильевна

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СООРУЖЕНИЙ ОБУСТРОЙСТВА МЕСТОРОЖДЕНИЙ НЕФТИ И ГАЗА

Специальность 12.00.03 - Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

АВТОРЕФЕРАТ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель

доктор юридических наук,

доцент

Салиева Р.Н.

Тюмень - 2004

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. О значимости нефтегазовой промышленности для национальной экономики не приходится спорить.

Как отмечают Кокин А.В. и Кокин В.Н. именно нефть и газ являются наиболее востребованными энергоносителями, поскольку, во-первых, они наименее затратные, а потому и наиболее эффективные в отношении поисков, разведки, эксплуатации, переработки и транспортировки, во-вторых, они более технологичны в смысле их сжигания и переработки, в-третьих, они более экологичны в использовании (дают меньше выбросов и отходов).¹

Во всем мире нефтяная индустрия делится на стадии: апстрим -разведка и добыча, мидстрим - транспортировка и даунстрим - переработка и реализация. Апстрим - одна из ключевых стадий. В настоящее время именно компании, которые занимаются добычей сырья, являются наиболее значимыми в структуре отечественной экономики, что и является одной из основных причин, побудивших автора обратиться к заявленной теме. В современном мире разведка и добыча нефти и газа существенно модернизировались. Ушли в далекое прошлое такие способы добычи как собирание нефти с поверхности воды, копание колодцев вручную и т.п. Сегодня добыча полезных ископаемых осуществляется при помощи технически и технологически сложных и дорогостоящих сооружений, которые не используются при осуществлении других видов хозяйственной деятельности. Такими сооружениями, в первую очередь, являются скважины, а также разнообразные насосные станции и другие сооружения, которые в зависимости от проекта разработки могут использоваться как самостоятельно, так и в составе технологических комплексов обустройства месторождения. Эти сооружения юридически и фактически связаны не только с земельным участком, но и с недрами, поскольку в процессе построения скважин перекрываются различные пласты недр, имеется риск нарушения природного равновесия.

Проблемные вопросы, связанные с владением, пользованием и распоряжением разнообразными сооружениями обустройства месторождений нефти и газа, неизбежно возникают при переходе от централизованной экономики к рыночным отношениям. Недропользование всегда составляет сферу    стратегических    интересов    любого    государства.    Это    положение

¹ Кокин А.В. Природоресурсная база мировой экономики: состояние, тенденции, правовые аспекты. Учебное пособие / А.В. Кокин, В.Н. Кокин. - Санкт-Петербург-Москва, 2003.- С. 58.

4